Apelação/Remessa Necessária Nº 5004577-12.2023.4.04.7006/PR
RELATOR: Juiz Federal NIVALDO BRUNONI
RELATÓRIO
Trata-se de Apelação Cível interposta em face de sentença que reconheceu a prescrição da pretensão ressarcitória em face da parte executada, declarando a nulidade e a inexigibilidade das condenações impostas nos Acórdãos nº 17.934/2021 e 4.580/2022, ambos da 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União, na Tomada de Contas Especial nº 040.716/2019-8 ().
Alega a União que não correria o prazo prescricional durante a fase de fiscalização preliminar, a qual antecede a instauração da tomada de contas especial e não possui natureza sancionatória.
Aduz que a apuração da existência do dano e da responsabilidade do agente pelo órgão repassador dos recursos constituiria causa interruptiva do prazo quinquenal, conforme estabelecido na Lei 9.873/99.
Sustenta a inocorrência da prescrição intercorrente, uma vez que os autos não permaneceram paralisados por mais de três anos pendentes de julgamento ou despacho desde o início da fase interna da tomada de contas.
Assevera que a decisão recorrida contrariaria a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que reconhece a validade dos atos de fiscalização praticados por diversas esferas da administração pública federal como marcos interruptivos.
Pede o provimento do recurso de apelação para afastar a prescrição e que seja julgada totalmente improcedente a pretensão da parte recorrida, invertendo o ônus da sucumbência.
Devidamente intimada, a parte apelada apresentou contrarrazões no . Defendeu a manutenção da sentença.
VOTO
O entendimento no Tribunal Regional Federal da 4ª Região, bem como nesta 12ª Turma, é de que a prescrição da pretensão punitiva no TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, cujas disposições aplicáveis ao caso ora transcrevo:
Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
(...)
Art. 2o Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:
I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;
II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;
III - pela decisão condenatória recorrível.
IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.
(...)
Assim, constata-se que o Tribunal de Contas da União tem cinco anos, a partir da data da prática do ato ou de sua cessação, para apurar a infração, havendo interrupção desse prazo em virtude de superveniência de uma das situações elencadas no artigo 2º da mesma Lei.
Por outro lado, conforme já pacificado pelo STF, não flui o prazo prescricional na fase de fiscalização preliminar (anterior à futura e eventual Tomada de Contas Especial), que é o próprio exame das contas, porquanto não tem natureza sancionatória e, consequentemente, não representa o exercício do poder punitivo estatal. Há, nesse período, suspensão do curso do prazo da prescrição (Mandado de Segurança nº 36.111/PB, rel. Min. Gilmar Mendes, DJE 19/05/2020)
Neste sentido já decidiu esta turma:
DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. ACÓRDÃO DO TCU. IRREGULARIDADES CONSTATADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PROCEDIMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. 1. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação direta desta lei, seja por analogia. (MS 32201, Relator Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 21/03/2017). 2. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, bem como a ação de execução correlata (arts. 1º e 1º-A da Lei nº 9.873/99). 3. Quando há o dever de prestar contas, o termo inicial da prescrição é contado da data do vencimento do prazo para a apresentação da prestação de contas. Não havendo o dever de prestar contas, o prazo prescricional é contado a partir da data do conhecimento do fato pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal de Contas da União, levando-se em consideração o que ocorrer primeiro (ADI nº 5509, julgada em 11/11/2021 pelo Tribunal Pleno, relator Ministro Edson Fachin). 4. Entretanto, não corre prescrição na fase de fiscalização preliminar (anterior à futura e eventual TCE), que é o próprio exame das contas, porquanto não tem natureza sancionatória e, consequentemente, não representa o exercício do poder punitivo estatal. Há, nesse período, suspensão do curso do prazo da prescrição (Mandado de Segurança nº 36.111/PB, rel. Min. Gilmar Mendes, DJE 19/05/2020). 5. No tocante ao termo inicial para contagem do prazo prescricional da pretensão punitiva do TCU, o artigo 1º da Lei nº 9.873/1999 estabelece que é a "data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.". 6. Agravo de instrumento desprovido. (TRF4, AG 5028384-30.2023.4.04.0000, DÉCIMA SEGUNDA TURMA, Relator JOÃO PEDRO GEBRAN NETO, juntado aos autos em 13/12/2023)
A respeito das causas interruptivas da prescrição, é também entendimento desta Turma que devem incidir tantas vezes quanto presentes os suportes fáticos, inclusive no âmbito do controle interno, já que a tomada de contas especial é um processo único, com uma fase interna, conduzida pelo órgão federal, e uma fase externa, de competência do TCU, quando infrutíferas as medidas administrativas voltadas à recomposição do dano.
A título exemplificativo, citam-se precedentes do Supremo Tribunal Federal, que ora são adotados:
AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DELIBERAÇÃO DO TCU. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E APLICAÇÃO DE MULTA. LUSTRO PRESCRICIONAL ESTATUÍDO NA LEI Nº 9.873/1999. INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO POR ATOS INEQUÍVOCOS QUE, ANTERIORES À CITAÇÃO DO IMPETRANTE NA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, IMPORTARAM NA APURAÇÃO DO FATO. VIABILIDADE. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE PROVA INEQUÍVOCA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. 1. À luz dos marcos interruptivos indicados nas informações prestadas pelo Tribunal de Contas da União, a imputação de débito e a aplicação de multa não foram alcançadas pelo lustro prescricional estatuído na Lei nº 9.873/1999. 2. Ainda quando anterior à citação em tomada de contas especial, ato inequívoco, que importe na apuração do fato, é apto a interromper o fluxo do prazo prescricional, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999. Precedentes: MS 37293 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 30.4.2021; e MS 35208 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 10.02.2021. 3. Agravo interno conhecido e não provido.(MS 38232 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 22/04/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-080 DIVULG 27-04-2022 PUBLIC 28-04-2022) (grifou-se)
AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. TRANSCURSO DO PRAZO QUINQUENAL. INOCORRÊNCIA. MARCOS INTERRUPTIVOS. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO. 1. Na linha da jurisprudência desta Suprema Corte, é possível a aplicação integral da Lei nº 9.873/99, que prevê o prazo prescricional de 5 (cinco) anos aos atos praticados pelo Tribunal de Contas da União. 2. Por outro lado, segundo a exegese da norma prevista no inciso II do art. 2º da Lei nº 9.873/99, interrompe-se a prescrição da ação punitiva por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato, inclusive quando praticado por outras esferas da Administração Pública federal, e não apenas no âmbito do órgão de controle de competência sancionatória (TCU). Precedentes. 3. No caso vertente, o próprio Tribunal de Contas da União, em informações, listou os eventos referentes ao contrato firmado pelo agravado que devem ser considerados para fins de interrupção da prescrição, dos quais se infere não ter transcorrido o prazo legal de 5 (cinco) anos. 4. Agravo regimental ao qual se dá provimento.(MS 36810 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 22/02/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-096 DIVULG 18-05-2022 PUBLIC 19-05-2022) (grifou-se)
Acerca dos marcos temporais, cabe anotar que como o procedimento em Tomada de Contas Especial serve, objetivamente, para analisar as contas prestadas, tanto o marco inicial da prescrição como as causas interruptivas previstas na Lei nº 9.873/99 devem ter relação direta com conduta da Administração em investigar as contas.
Nesse sentido recente julgado desta Turma:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL EM EMBARGOS À EXECUÇÃO. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. RECURSO PROVIDO. 1. Apelação cível interposta pela União contra sentença que acolheu embargos à execução de título extrajudicial, reconhecendo a prescrição da pretensão punitiva do TCU e determinando a exclusão do embargante do polo passivo da execução. A União busca a reforma da sentença para afastar a prescrição e manter o redirecionamento da execução para o sócio. 2. Há três questões em discussão: (i) a ocorrência de prescrição da pretensão punitiva do TCU e da pretensão executória contra a empresa e o sócio; (ii) a legalidade do redirecionamento da execução para o sócio, incluindo a necessidade de incidente de desconsideração da personalidade jurídica; e (iii) a validade da citação por edital do executado. 3. A pretensão punitiva do TCU e a pretensão executória não estão prescritas. O prazo prescricional quinquenal, regido pela Lei n.º 9.873/1999, foi suspenso durante a fase de fiscalização preliminar do controle interno, que não possui natureza sancionatória, conforme entendimento do STF (MS 36.111/PB). 4. Atos inequívocos de apuração do fato interrompem a prescrição, mesmo na esfera do controle interno, nos termos do art. 2º, II, da Lei n.º 9.873/1999. A cronologia processual demonstra que, desde a apresentação das contas em 20/9/2000 até o ajuizamento da execução em 28/3/2011, os prazos foram observados, não havendo inércia da Administração Pública. 5. O redirecionamento da execução para o sócio é legítimo, pois a empresa foi dissolvida irregularmente, conforme constatado pela inatividade declarada à Receita Federal e a não localização no domicílio fiscal. A Súmula n.º 435/STJ presume a dissolução irregular nessas condições. 6. O prazo prescricional para o redirecionamento inicia-se com a ciência do fato que o enseja actio nata. A União agiu prontamente após ser informada da inatividade da empresa em 2015, requerendo o redirecionamento em 15/10/2015, afastando-se a ocorrência de prescrição. 7. A instauração do incidente de desconsideração da personalidade jurídica é desnecessária para o redirecionamento da execução fiscal de dívida ativa não-tributária em caso de dissolução irregular da empresa. Este entendimento é consolidado na jurisprudência do TRF4 e do STJ. 8. A citação por edital é válida, pois foram esgotadas todas as tentativas de localização do executado em diversos endereços, inclusive aquele apontado pela defesa. As diligências realizadas demonstraram que o executado se encontrava em local incerto e não sabido, preenchendo os requisitos do art. 256, III, § 3º, do CPC. 9. Com o provimento da apelação da União e o consequente prosseguimento da execução fiscal, a parte embargante, ora sucumbente, é condenada ao pagamento de honorários advocatícios. (TRF4, AC 5011377-13.2019.4.04.7001, 12ª Turma , Relatora GISELE LEMKE , julgado em 31/03/2026) (grifos acrescidos)
Assim, a sentença merece ser reformada. O juízo de primeiro grau entendeu, basicamente, que não se aplicaria o entendimento fixado no Mandado de Segurança nº 36.111/PB porque o período para a aprovação inicial das contas, no controle interno, foi excessivamente longo.
Transcrevo trecho relevante:
"Chama a atenção, aliás, a circunstância de que o autor apresentou justificativas em 27/06/2011 (evento 1, OUT12, fls. 54/55 - fl. 360/361 do processo administrativo), mas o ato subsequente, o Parecer Técnico 0186/2017 CGSOB/DOH/SIH/MI, foi expedido somente em 01/09/2017 (evento 1, OUT12, fls. 56/59), denotando inércia da administração durante mais de 6 (seis) anos.
Assim, ainda que tal inatividade tenha ocorrido em período anterior à instauração da Tomada de Contas, certamente afasta a aplicação do precedente invocado nas informações preliminares pela União. Ao contrário da situação fática examinada no Mandado de Segurança nº 36.111/PB, salta aos olhos que, no caso dos autos, a administração não empreendeu qualquer esforço para dar andamento ao procedimento." ()
O entendimento exarado é contrário ao decidido pelo STF, que esclareceu que não flui prazo prescricional durante a fase preliminar à instauração da Tomada de Contas Especial.
Verifica-se que o início da fase de fiscalização preliminar se iniciou aina em 2002, com a entrega da prestação. A decisão proferida pelo Secretário Nacional de Segurança Hídrica na fase de fiscalização preliminar, de instaurar a Tomada de Contas Especial, ocorreu apenas em 11/03/2019 (, fls. 99/100).
Durante todo esse período de análise preliminar não fluiu prazo prescricional, pois se tratava da análise das contas propriamente ditas. Essa fase não possui natureza sancionatória, não representando exercício de poder punitivo do Estado.
Com a reprovação parcial das contas e encaminhamento para Tomada de Contas Especial, em 11 de março de 2019, reiniciou-se o prazo prescricional, que no caso não foi ultrapassado, uma vez que a Tomada de Contas Especial foi processada já em 01 de abril de 2019 (, fl. 02).
Não há prescrição intercorrente. Compulsando os autos verifico que em 16 de dezembro de 2021 Sezar apresentou recurso de reconsideração (, fl. 92), ou seja, desde a instauração da Tomada de Contas Especial até o primeiro julgamento transcorreu menos de três anos. O recurso foi conhecido em 01 de fevereiro de 2022 (, fl. 131) tendo sido julgado em 16 de agosto de 2022 (, fl. 48). Sezar foi intimado em 23/09/2022 (, fl. 84) e a decisão administrativa transitou em julgado em 11/10/2022 (, fl. 84).
O presente procedimento comum foi distribuído por Sezar já em 07/06/2023, não se falando, também, em prescrição para a propositura da execução. O prazo foi interrompido em 03 de julho de 2023, quando foi concedida a tutela provisória em primeiro grau que determinou a suspensão da exigibilidade (), estando suspenso até o momento.
Não há, assim, como se falar em prescrição.
Pontuo que o reconhecimento da inexistência da prescrição não alcança a equivocada prescrição da pretensão punitiva, uma vez que em relação a ela operou-se a coisa julgada administrativa em favor do apelado.
Desta forma, deve ser dado provimento ao recurso.
Afastada a prescrição, é necessário analisar o mérito da ação, que restou prejudicado quando da sentença de primeiro grau, ante o disposto no princípio da causa madura, trazido nos incisos do parágrafo terceiro do artigo 1.013 do CPC.
Nesse ponto, inicialmente, anoto que não há nenhuma vinculação do TCU ou desta Turma ao decidido na Ação Civil de Improbidade Administrativa nº 5003274-52.2017.4.04.7012. Além de se aplicar ao caso a independência das esferas cível e administrativa, a sentença proferida na Ação de Improbidade Administrativa afastou a condenação por falta de provas em relação ao eventual dolo do agente.
Absolvição por insuficiência de provas não tem influência nem quando proferida na esfera criminal, sendo completamente irrelevante para a esfera administrativa sua incidência na esfera cível.
Por outro lado, o juízo da ACP entendeu pela ausência de dolo do agente, ora apelado. No entanto, a condenação administrativa de ressarcimento ao erário não se restringe aos casos de dolo. Em nenhum momento se afirmou na ACP que estaria comprovada a ausência de responsabilidade de S. A. B..
Conforme já decidiu esta 12ª turma "o controle judicial dos atos do TCU limita-se à verificação de vícios formais ou manifesta ilegalidade, sendo vedada a reanálise do mérito da decisão administrativa (CF/1988, art. 71, c/c art. 5º, XXXV e o princípio da separação dos Poderes)". (TRF4, AC 5005392-77.2021.4.04.7006, 12ª Turma, Relator ANTONIO CESAR BOCHENEK, julgado em 04/12/2024).
Apenas a manifesta ilegalidade na análise do mérito poderia suscitar revisão judicial. Isso não ocorreu no presente caso.
O Tribunal de Contas da União, como acima já referido, condenou S. A. B. ao ressarcimento ao erário por ter concluído pela culpa subjetiva do gestor. Na esfera administrativa, a condenação ao ressarcimento ao erário não depende apenas de dolo, sendo plenamente aceita sua imposição quando comprovada a culpa subjetiva do agente. Transcrevo trecho relevante da fundamentação do voto condutor do julgamento do recurso administrativo perante o TCU:
6.4. A alegação do recorrente de que era agricultor e de que não detinha conhecimento de engenharia, em vez de lhe propiciar situação processual favorável, atua contrariamente a seu interesse em afastar o débito. Naquela qualidade, de conhecedor das atividades em agricultura, era notória sua habilidade em perceber a significativa ausência de plantio de 57.000 mudas de árvores (uma diferença percentual, a menor, de 95% com relação às 60.000 mudas originariamente contratadas) e da falta de colocação de 6.000 metros quadrados de grama (uma diferença percentual, a menor, de 75% dos 8.000 metros quadrados contratados) de forma a revitalizar, de fato, as margens do Rio Tamanduá.
6.4.1. Não se conhecem os motivos pelos quais o recorrente: não fez uma visita in loco ao local das obras em questão ou não expediu ordem a algum agente do primeiro escalão administrativo municipal naquele sentido; não realizou a inauguração daquele importante projeto de revitalização fluvial; ou, não comprovou ter efetuado nenhum ato de controle/fiscalização após a conclusão do convênio em questão. Dito por outras palavras, era exigível conduta diversa de sua parte.
6.4.2. De outro lado, não é admissível que o recorrente, após os diversos atos de ofício por ele praticados (vide item 6.3 deste Exame), se limitasse a atestar o pleno atingimento dos objetivos do multicitado convênio com base, única e exclusivamente, em mero laudo de vistoria, emitido por técnico do departamento de engenharia, a ele subordinado e não integrante da alta administração municipal, o qual foi exarado em termos genéricos e sem qualquer detalhamento (peça 9, p. 112), nos seguintes termos:
(...) Declaramos para os devidos fins que a obra "Revitalização do Rio Tamanduá" com área de 2.450,00 m² e que está sendo executada pela empresa "CONSTRUTORA PENTEADO LTDA", encontra-se com 100,00% dos serviços já executados, sendo esta a terceira e última medição. Assim sendo declaramos estar concluída em definitivo a referida obra. Por ser esta a expressão da verdade, dato e assino.
6.4.3. Fato é que, por sua grave conduta omissiva, a par dos elevados percentuais de revitalização das margens fluviais não cumpridos, não fosse pelo princípio recursal da vedação à reformatio in pejus, a proposta desta instrução seria pela imputação da integralidade do montante gerido pelo recorrente no âmbito do Convênio 1927/2001, haja vista que, em face motivação expedida pela recorrente (vide subitem 6.3.3 deste Exame), que a ela se vinculou, é razoável concluir que não foi atingido o objetivo mais amplo da pactuação, qual seja, a própria revitalização do Rio Tamanduá por significativa ausência de plantio de árvores e gramado em suas margens.
6.4.4. De toda sorte, resta válida e eficaz a imputação de que a irregularidade “inexecução parcial do objeto do Convênio 1927/2001-MI” foi decorrente da conduta do recorrente que realizou “(...) pagamento relativo à parcela do objeto do Convênio 1927/2001-MI, registro Siafi 466349, maior que a efetivamente executada” (constantes na citação dele perante este Tribunal – vide item 2.2 deste Exame). Além disso, a alegação, de que o acórdão recorrido adotou a alegada “Teoria da Culpa Objetiva”, não deve ser acolhida uma vez, pelos apontamentos anteriores, que restam plenamente comprovadas a culpa subjetiva do recorrente quanto à irregularidade, a sua conduta irregular, o nexo de causalidade entre uma e outra e o dano ao Erário (vide matriz de responsabilização à peça 55, p. 7).
6.5. Não se pode deixar de mencionar que o Município de Rio Bonito do Iguaçu/PR é de pequeno porte (https://www.ibge.gov.br/cidades-e-estados/pr/rio-bonito-do-iguacu.html), com população estimada em 13.240 pessoas (2021) o que afasta a alegação de que a responsabilidade do recorrente, como agente político municipal, deva ser mitigada. Corroborando a assertiva, menciona-se que a estimativa da receita daquele município para o exercício financeiro de 2001 foi de apenas R$ 8,85 milhões, conforme Lei Municipal 296/2000, de 31/11/2000 (peça 1, p. 34).
(, fls. 42/43)
Poderia haver ilegalidade caso o TCU tivesse afastado a culpa e mesmo assim condenado o autor. A análise fática da existência de culpa é mérito administrativo.
Não há como o Judiciário revolver os documentos que instruíram o processo administrativo para analisar se foi correta a responsabilização subjetiva do gestor. Isto seria adentrar no mérito administrativo. Simples leitura da inicial demonstra que é exatamente isso que busca a parte autora. Rever o mérito da decisão administrativa que entendeu caracterizada a culpa subjetiva de S. A. B..
A conclusão do TCU se baseou nos fatos e documentos constantes dos autos, estando devidamente instruída e fundamentada. Não há manifesta ilegalidade no procedimento, sendo a discussão do mérito administrativo vedada ao Judiciário.
Não há, assim, manifesta ilegalidade no acórdão do TCU, não havendo como o judiciário entrar no mérito administrativo.
Consequentemente, também neste ponto não há como se prover o pedido da parte autora.
Assim, deve ser dado provimento à apelação para anular a sentença que reconheceu a prescrição do processo administrativo originário dos títulos formados pelo TCU e deve a Ação ser julgada improcedente, nos termos da fundamentação. Ante o exposto, resta também revogada a liminar concedida em primeiro grau.
Provida a apelação, devem ser invertidos os ônus sucumbenciais, que passam a ser da parte autora (apelado), até mesmo porque o julgamento do mérito foi contrário à sua pretensão.
Prequestionamento
A fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, e considerando as Súmulas n° 282 e n° 356 do Supremo Tribunal Federal e n° 98 do Superior Tribunal de Justiça, dou por prequestionadas as disposições legais e constitucionais citadas pelas partes e esclareço que a presente decisão não as contraria ou nega vigência.
Saliento, desde já, que a oposição de embargos de declaração com a finalidade exclusiva de rediscutir a matéria aqui decidida estará sujeita à multa prevista no art. 1.026, § 2º, do CPC.
Ante o exposto, voto por dar provimento ao recurso, para anular a sentença afastando a prescrição, e julgar improcedente a ação, considerando hígido o título ora questionado, nos termos da fundamentação.
Documento eletrônico assinado por NIVALDO BRUNONI, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005777842v26 e do código CRC ee9eb812.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): NIVALDO BRUNONI
Data e Hora: 13/05/2026, às 17:19:56