Agravo de Instrumento Nº 5005376-19.2026.4.04.0000/SC

DESPACHO/DECISÃO

Trata-se de agravo de instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto por O. V. D. L. contra decisão proferida nos autos do Execução de Título Extrajudicial nº 50068603620224047202, na qual foi rejeitada a exceção de pré-executividade oposta pelo executado, com a finalidade de afastar a alegação de prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória do Tribunal de Contas da União e, por conseguinte, permitir o prosseguimento da execução fundada no Acórdão nº 2371/2021-TCU.

Em suas razões, afirma o agravante, em síntese, que (1) a decisão agravada deve ser reformada, pois rejeitou a exceção de pré-executividade e permitiu o prosseguimento de execução fundada em título extrajudicial consubstanciado em acórdão do Tribunal de Contas da União supostamente atingido pela prescrição; (2) a pretensão punitiva e ressarcitória do TCU submete-se ao prazo prescricional quinquenal previsto na Lei nº 9.873/1999, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal no Tema 899 da repercussão geral e na ADI nº 5.509; (3) no caso concreto, o prazo prescricional teria se iniciado com o ingresso da Tomada de Contas Especial no TCU, em 14-4-2015, consumando-se em 14-4-2020, antes da prolação do acórdão condenatório que fundamenta a execução; (4) os atos administrativos internos considerados pelo juízo de origem como marcos interruptivos não possuem aptidão jurídica para interromper a prescrição, por serem anteriores à instauração formal do processo no TCU; e (5) estão presentes os requisitos para a concessão de efeito suspensivo ao recurso, diante da plausibilidade da tese de prescrição e do risco de constrição patrimonial decorrente do prosseguimento da execução (1.1).

É o relatório.

Decido.

A decisão ora recorrida foi redigida nas seguintes linhas (97.1):

Trata-se de Execução de Título Extrajudicial movido por UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO contra MARCIO JORGE DE AZEVEDO - ME e O. V. D. L..

O executado O. V. D. L. opõe exceção de pré-executividade aduzindo, em síntese, prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória do título que ora se executa, oriundo do processo administrativo do tribunal de contas n. TC 007.932/2015-4 (evento 73, EXCPRÉEX1). Alega que o prazo prescricional é de cinco anos contados da data em que o fato chegou ao conhecimento do tribunal de contas. 

Intimada, a exequente se manifestou no (evento 77, CONTES1), refutando as alegações do executado. 

O executado MARCIO JORGE DE AZEVEDO - ME opõe exceção de pré-executividade (evento 88, EXCPRÉEX1) também aduzindo prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória do título que ora se executa. Alega, ainda, que na Ação Civil Pública n. 5003034-85.2016.4.04.7210, foi reconhecido que parte dos valores aqui em execução são inexigíveis:

O acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, nos autos da Ação Civil Pública n. 5003034-85.2016.4.04.7210, que trata da mesma situação fática que originou o julgamento do TCU, reconheceu expressamente que parte relevante dos valores pagos à empresa correspondeu à infraestrutura necessária para a realização do evento, sem relação com eventual sobrepreço no cachê artístico. Além disso, o Tribunal afirmou que a inexigibilidade de licitação para a contratação dos artistas, bem como os valores a eles pagos (R$ 40.000,00), estavam revestidos de legalidade. 

(...)

A presente execução proposta pela União Federal exige valores decorrentes do Acórdão TCU n. 2371/2021, imputando à executada o débito de R$ 86.693,68. Entretanto, conforme consta expressamente no acórdão do TRF-4ª Região na Ação Civil Pública n. 5003034-85.2016.4.04.7210, o valor de R$ 41.750,00 referente ao alegado dano ao erário já está sendo cobrado judicialmente na ação de improbidade.

A exequente impugnou essa exceção no (evento 92, OUT1).

Vieram os autos conclusos. Decido.

Prevê o Código de Processo Civil, no art. 803:

É nula a execução se:
I. o título executivo extrajudicial não corresponder a obrigação certa, líquida e exigível;
II. o executado não for regularmente citado;
III. for instaurada antes de se verificar a condição ou de ocorrer o termo.
Parágrafo único.  A nulidade de que cuida este artigo será pronunciada pelo juiz, de ofício ou a requerimento da parte, independentemente de embargos à execução.

Com efeito, a exceção de pré-executividade é incidente processual admitido por construção doutrinária e jurisprudencial, para atingir título executivo manifestamente destituído de seus atributos legais, mediante a arguição de questões de ordem pública, que podem, por esta razão, ser conhecidas de ofício, independentemente de dilação probatória.

Neste sentido:

AGRAVO LEGAL (ART. 557, §1º, DO CPC). AGRAVO DE INSTRUMENTO. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. NULIDADE DA CDA. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. DECADÊNCIA. NÃO OCORRÊNCIA. ART. 173, I, DO CPC. MANUTENÇÃO DA DECISÃO. 1. Embora sem previsão legal, a exceção de pré-executividade tem sido admitida quando se estiver diante de vício aferível de plano, que torne nulo o título executivo ou a própria execução, despontando com tal evidência a ponto de justificar o seu conhecimento de ofício pelo magistrado, sendo dispensável, nesse caso, a garantia do juízo por meio de penhora dos bens da executada. 2. Esta Corte já pacificou o seu entendimento no sentido de ser cabível discutir sobre prescrição e decadência por meio de exceção de pré-executividade, desde que sejam demonstrada de plano, dispensando dilação probatória. 3. A exceção de pré-executividade não comporta a discussão de questões que efetivamente demandarem dilação probatória, matérias a serem invocadas somente em embargos à execução. 4. Hipótese em que não se verifica a ocorrência da decadência em relação aos fatos geradores ocorridos entre janeiro e novembro de 2001. Aplicação da regra constante do inc. I do art. 173 do CTN. 5. Manutenção da deliberação monocrática do Relator, pois proferida nos exatos termos do artigo 557, caput, do CPC. (TRF4, AG 2009.04.00.044801-4, Primeira Turma, Relator Álvaro Eduardo Junqueira, D.E. 06/10/2010)

Por conseguinte, pode-se arguir: a prescrição da execução, a decadência do direito cobrado e a nulidade da citação para execução. Além disso, o pagamento ou qualquer outra forma de extinção da obrigação, como compensação, confusão, novação, consignação, remissão e dação.

Prossigo. 

1. Prescrição. 

Os excipientes aduzem que foi instaurado processo administrativo em decorrência de um ofício encaminhado pelo Ministério do Turismo (Ofício nº 401/2015/AECUMTur), datado de 31 de março de 2015, que informava sobre irregularidades relativas ao Convênio nº 732381/2010, envolvendo a Prefeitura Municipal de Campo Erê/SC, e apontando a responsabilidade dos Excipientes. Aduz que o ofício foi juntado ao processo em 14/04/2015, findando o prazo para tramitação do processo em 14/04/2020. Todavia, o julgamento do processo se deu em 09/03/2021, quando já decorrido o prazo prescricional. 

Decido.

A Lei nº 9.873/99, com os acréscimos decorrentes da Lei nº 11.941/2009, estabeleceu o prazo de prescrição de cinco anos para o exercício do poder de polícia da Administração Pública Federal, direta e indireta, in verbis:

Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

§ 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

§ 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.

A mesma Lei nº 11.941/2009 acrescentou o art. 1º-A à Lei nº 9.873/99, prevendo, expressamente, prazo prescricional de cinco anos para a cobrança do crédito decorrente de infração à legislação em vigor:

Art. 1º-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor.

Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:       

I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;              

II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;

III - pela decisão condenatória recorrível.

IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.   

A nova regra não deixou margem à dúvida ao fixar, ao lado do prazo para a apuração da infração (Pretensão Punitiva), outro prazo, agora prescricional e também de cinco anos, para 'a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor' (Pretensão Executiva).

Já, o parágrafo primeiro do art. 1º da Lei 9.873/99 fixa prazo de 'prescrição intercorrente' para o processo administrativo que apura infração que ficar paralisado por mais de três anos, verbis :

§ 1º. Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

Esse foi o entendimento do Superior Tribunal de Justiça por ocasião do julgamento do Recurso Especial nº 1.115.078/RS:

'ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO À LEGISLAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. PRESCRIÇÃO. SUCESSÃO LEGISLATIVA. LEI 9.873/99. PRAZO DECADENCIAL. OBSERVÂNCIA. RECURSO ESPECIAL SUBMETIDO AO RITO DO ART. 543-C DO CPC E À RESOLUÇÃO STJ N.º 08/2008.

(...)

4. Embora esteja sedimentada a orientação de que o prazo prescricional do art. 1° do Decreto 20.910/32 - e não os do Código Civil - aplicam-se às relações regidas pelo Direito Público, o caso dos autos comporta exame à luz das disposições contidas na Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, com os acréscimos da Lei 11.941, de 27 de maio de 2009.

5. A Lei 9.873/99, no art. 1º, estabeleceu prazo de cinco anos para que a Administração Pública Federal, direta ou indireta, no exercício do Poder de Polícia, apure o cometimento de infração à legislação em vigor, prazo que deve ser contado da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado a infração.

6. Esse dispositivo estabeleceu, em verdade, prazo para a constituição do crédito, e não para a cobrança judicial do crédito inadimplido. Com efeito, a Lei 11.941, de 27 de maio de 2009, acrescentou o art. 1º-A à Lei 9.873/99, prevendo, expressamente, prazo de cinco anos para a cobrança do crédito decorrente de infração à legislação em vigor, a par do prazo também quinquenal previsto no art. 1º desta Lei para a apuração da infração e constituição do respectivo crédito.

7. Antes da Medida Provisória 1.708, de 30 de junho de 1998, posteriormente convertida na Lei 9.873/99, não existia prazo decadencial para o exercício do poder de polícia por parte da Administração Pública Federal. Assim, a penalidade acaso aplicada sujeitava-se apenas ao prazo prescricional de cinco anos, segundo a jurisprudência desta Corte, em face da aplicação analógica do art. 1º do Decreto 20.910/32.

8. A infração em exame foi cometida no ano de 2000, quando já em vigor a Lei 9.873/99, devendo ser aplicado o art. 1º, o qual fixa prazo à Administração Pública Federal para, no exercício do poder de polícia, apurar a infração à legislação em vigor e constituir o crédito decorrente da multa aplicada, o que foi feito, já que o crédito foi inscrito em Dívida Ativa em 18 de outubro de 2000.

9. A partir da constituição definitiva do crédito, ocorrida no próprio ano de 2000, computam-se mais cinco anos para sua cobrança judicial. Esse prazo, portanto, venceu no ano de 2005, mas a execução foi proposta apenas em 21 de maio de 2007, quando já operada a prescrição. Deve, pois, ser mantido o acórdão impugnado, ainda que por fundamentos diversos.

10. Recurso especial não provido. Acórdão sujeito ao art. 543-C do CPC e à Resolução STJ n.º 08/2008.' (REsp 1115078/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/03/2010, DJe 06/04/2010)

De acordo com o julgado acima transcrito, podem ser resumidos os prazos da Lei 9.873/99 da seguinte forma:

(a) é de cinco anos o prazo decadencial/prescrição punitiva para se constituir o crédito decorrente de infração à legislação administrativa;

(b) esse prazo deve ser contado da data da infração ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado e será interrompido:

(b.1) pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;

(b.2) por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;

(b.3) pela decisão condenatória recorrível; e

(b.4) por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal;

(c) o prazo decadencial aplica-se às infrações cometidas anteriormente à Lei 9.873/99, devendo ser observada a regra de transição prevista no art. 4º;

(d) é de três anos a "prescrição intercorrente" no procedimento administrativo, que não poderá ficar parado na espera de julgamento ou despacho por prazo superior, devendo os autos, nesse caso, serem arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada;

(e) é de cinco anos o prazo prescricional para o ajuizamento da ação executória;

(f) o termo inicial desse prazo é a constituição definitiva do crédito, que se dá com o término do processo administrativo de apuração da infração e constituição da dívida;

(g) São causas de interrupção do prazo prescricional:

(g.1) o despacho do juiz que ordenar a citação em execução fiscal;

(g.2) o protesto judicial;

(g.3) qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor;

(g.4) qualquer ato inequívoco, ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do débito pelo devedor;

(g.5) qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.

Transcrevo os marcos temporais listados pela excepta, os quais acolho (evento 77, CONTES1):

40. Definidos os parâmetros para a análise da matéria no caso concreto, cabe inicialmente definir o termo inicial para contagem do prazo prescricional. No presente caso, o dia 21/12/2010 (doc. 1, fl. 99), data da prestação de contas, corresponde ao termo inicial do prazo prescricional.

41. A primeira causa interruptiva consiste na Nota Técnica de Análise 198/2012, de 27/3/2012, ato inequívoco de apuração das irregularidades (inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999 – doc. 1, fls. 101 a 109).

42. Nova causa interruptiva foi configurada com a notificação do excipiente para sanar as irregularidades, em 18/12/2013 (inciso I do art. 2º da Lei 9.873/1999 – doc. 1, fl. 195).

43. Outra causa interruptiva consiste na Relatório de Auditoria 204/2015, de 4/2/2015, ato inequívoco de apuração das irregularidades (inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999 – doc. 1, fls. 227 a 229).

44. No âmbito do TCU, nova causa interruptiva ocorreu com a citação do excipiente (inciso I do art. 2º da Lei 9.873/1999). No caso, o responsável foi citado por meio do Ofício nº 2567/2016-TCU/SECEX-SP, efetivamente recebido em 21/9/2016, conforme aviso de recebimento (doc. 2).

45. Outra causa interruptiva ocorreu com a instrução da unidade técnica do TCU, de 31/1/2017, ato inequívoco de apuração das irregularidades (inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999 – doc. 3).

46. Nova interrupção ocorreu em 7/5/2019, com a prolação do Acórdão 3580/2019-TCU-1ª Câmara, nos termos do inciso III do art. 2º acima transcrito. Em 26/6/2020, foi prolatado o Acórdão 6877/2020-TCU-1ª Câmara, por meio do qual foi anulado de ofício o Acórdão 3580/2019-TCU-1ª Câmara.

47. Em 2/3/2021, a condenação definitiva do excipiente, com a prolação do Acórdão 2371/2021-TCU-1ª Câmara, também é causa interruptiva da prescrição (inciso III do art. 2º da Lei 9.873/1999).

(...)

49. Por fim, o trânsito em julgado no TCU ocorreu em 9/10/2021 (doc. 4) e a ação de execução foi ajuizada em 2022, de modo que não cabe falar em prescrição da pretensão executória.

Ou seja, não decorreu o prazo de três anos entre cada fase acima descrita dentro do processo administrativo, no que se observa que não houve prescrição intercorrente. De 9/10/2021 (trânsito em julgado), também não decorreu o prazo de cinco anos até a propositura da ação em 01/07/2022.

2. Da inexigibilidade de parte do valor em execução em decorrência do acórdão proferido na Ação Civil Pública n. 5003034-85.2016.4.04.7210.

O excipiente MARCIO JORGE DE AZEVEDO - ME alega excesso de execução no valor de 41.750,00, que seria objeto da Ação Civil Pública n. 5003034-85.2016.4.04.7210 (evento 88, EXCPRÉEX1):

No referido processo, o Juízo de primeiro grau condenou os réus ao ressarcimento solidário de R$ 41.750,00, atualizado pelo IPCA desde dezembro de 2010, acrescido de juros de 1% ao mês desde a citação, conforme se observa do dispositivo da sentença reproduzido no acórdão do TRF4 (evento 8): “condeno os réus [...] ao ressarcimento dos danos causados ao erário na quantia de R$ 41.750,00”. Assim, a quantia atualmente executada pela União é em muito superior àquela judicialmente determinada, cuja cobrança já ocorre no processo de improbidade, no qual o valor foi delimitado (r$ 41.750,00), a responsabilidade foi fixada.

Assim se manifestou o excepto (evento 92, OUT1):

Quanto à alegação de que parte do valor desta execução deve ser excluído porque eventualmente reconhecido em outra ação (ação civil pública de improbidade administrativa 5003034-85.2016.4.04.7210 sem prova de trânsito em julgado) ser indevido, igualmente sem razão o excipiente por conta da independência de instâncias. E no que diz com a alegação de inexigibilidade do quanto reconhecido como devido na mesma ação, nenhuma prova veio aos autos do pagamento desse tanto em outro processo.

Compulsando-se os autos da Ação Civil Pública n. 5003034-85.2016.4.04.7210, que tramita na 2a Vara Federal de Chapecó, vê-se que ainda não há trânsito em julgado, ou seja, sequer há título executivo naqueles autos. Aguarda-se o julgamento do Embargos de Declaração do Acordão na apelação respectiva (50030348520164047210).

Além de não ter transitado em julgado, não há neste autos ou naqueles, qualquer informação do pagamento dos R$ 41.750,00, ou seja, eles permanecem aqui exigíveis. 

No mais, não há fundamento para suspensão da execução até o trânsito na ACP, uma vez que, caso transitado em julgado o acórdão e, caso aqui quitado, tal valor poderá ser posteriormente abatido do título executivo a ser formado na ACP.

Em sendo assim, não acolho a alegação de excesso de execução. 

Ante o exposto, rejeito ambas exceções de pré-executividade.

Deixo de fixar honorários advocatícios, nos termos da jurisprudência do STJ, no sentido de que não é cabível a condenação em honorários advocatícios quando rejeitada ou julgada improcedente a Exceção de Pré-Executividade - RESP - Recurso Especial - 1721193 2018.00.00947-4, Herman Benjamin, STJ - Segunda Turma, DJE Data:02/08/2018.

Indique, a exequente, atos para o prosseguimento da execução, no prazo de 15 (quinze) dias. 

Intimem-se. 

Considerando que o presente recurso ataca decisão interlocutória proferida em fase subsequente à cognitiva – liquidação e cumprimento de sentença – cabível o agravo de instrumento, nos termos do artigo 1.015, parágrafo único, do Código de Processo Civil. 

Registra-se que a Corte Superior assentou que o regime recursal previsto no supradito dispositivo, distinto daquele prenunciado nas hipóteses estabelecidas no caput e incisos do artigo 1.015 do Codex Processual Civil, admite ampla e irrestrita recorribilidade de todas as decisões interlocutórias, quer seja porque a maioria dessas fases ou processos não se findam por sentença e, consequentemente, não haverá a interposição de futura apelação, quer seja em razão de as decisões interlocutórias proferidas nessas fases ou processos possuírem aptidão para atingir, imediata e severamente, a esfera jurídica das partes (REsp 1.803.925/SP, Relatora Ministra Nancy Andrighi, DJe 06-8-2019).

Trata-se, na origem, de execução de título extrajudicial ajuizada pela União em face do agravante e de corré, fundada em acórdão proferido pelo Tribunal de Contas da União no âmbito de Tomada de Contas Especial instaurada em razão de supostas irregularidades na prestação de contas de recursos transferidos por meio de convênio celebrado com o Ministério do Turismo, ao passo que, neste momento e grau de jurisdição, postula-se a atribuição imediata de efeito suspensivo, a fim de suspender o curso da execução e impedir a adoção de atos constritivos sobre o patrimônio do agravante, até o julgamento definitivo do agravo de instrumento.

Nos termos do artigo 1.019, inciso I do Código Processual Civil, o relator pode atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir antecipação da tutela recursal, observados, para tanto, os requisitos preconizados pelo artigo 300 do mesmo diploma legal:

Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

§ 1 ^o Para a concessão da tutela de urgência, o juiz pode, conforme o caso, exigir caução real ou fidejussória idônea para ressarcir os danos que a outra parte possa vir a sofrer, podendo a caução ser dispensada se a parte economicamente hipossuficiente não puder oferecê-la.

§ 2º A tutela de urgência pode ser concedida liminarmente ou após justificação prévia.

§ 3º A tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão.

Portanto, no que diz respeito à antecipação da tutela guerreada, extrai-se da leitura dos dispositivos que há 2 (dois) requisitos cumulativos para sua concessão, quais sejam: a) o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo caso não concedida, ou seja, quando houver uma situação de urgência em que se não se justifique aguardar o desenvolvimento natural do processo sob pena de ineficácia ou inutilidade do provimento final; e b) a probabilidade do direito pleiteado, isto é, uma plausibilidade lógica que surge da confrontação das alegações e das provas com os elementos disponíveis nos autos, do que decorre um provável reconhecimento do direito, obviamente com fulcro em uma cognição sumária.

No caso sub examine, aprecio o pedido à luz dos supracitados dispositivos legais.

No que diz respeito ao perigo de dano, a parte alega que a manutenção da decisão agravada pode resultar na adoção/manutenção de atos constritivos e expropriatórios contra o seu patrimônio, com potencial de comprometer sua esfera jurídica de forma imediata. Tais medidas, por sua própria natureza, representam risco concreto de lesão grave ou de difícil reparação. Assim, a urgência da medida decorre do risco concreto de restrição patrimonial indevida, sobretudo se demonstrada a alegada ausência dos pressupostos legais para o prosseguimento da execução.

De fato, a urgência resta evidenciada. Consta dos autos requerimento de utilização dos sistemas eletrônicos de pesquisa patrimonial (104.1), o que demonstra a existência de risco concreto e atual de constrição patrimonial, não se tratando de mera alegação hipotética.

Caracterizado, portanto, o requisito do periculum in mora.

Pois bem.

A Lei nº 9.873/99 cuida da sistemática da prescrição da pretensão punitiva e da pretensão executória referidas ao poder de polícia sancionador da Administração Pública Federal, nos seguintes termos:

Art. 1º  Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

§ 1º  Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

§ 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.

Art. 1º-A.  Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

Art. 2º  Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:

I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;

II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;

III - pela decisão condenatória recorrível;

IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.

.Art. 2º-A.  Interrompe-se o prazo prescricional da ação executória:

I – pelo despacho do juiz que ordenar a citação em execução fiscal;

II – pelo protesto judicial;

III – por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor;

IV – por qualquer ato inequívoco, ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do débito pelo devedor;

V – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.

Cumpre salientar que, até recentemente, prevalecia o entendimento de que, embora pacificada a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas (Tema 899 do STF), persistia divergência no âmbito da Suprema Corte quanto ao termo inicial da contagem do prazo prescricional e às causas de sua interrupção, aplicando-se, em qualquer hipótese, a disciplina da Lei nº 9.873/1999.

Todavia, tal dissenso foi superado, tendo o Supremo Tribunal Federal firmado orientação no sentido de que o prazo prescricional tem início com a ciência inequívoca da irregularidade pela Administração, bem como de que não se admite a multiplicidade indefinida de marcos interruptivos, devendo incidir o princípio da unicidade da interrupção prescricional, sob pena de indevida restrição ou, até mesmo, ineficácia do instituto telado.

Nesse sentido:

Direito administrativo. Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de contas da união. Prescrição das pretensões punitiva e de ressarcimento e prescrição intercorrente configuradas nos autos de tomada de contas especial. Ausência de impugnação específica dos fundamentos da decisão agravada. Agravo regimental a que se nega provimento. I. Caso em exame 1. Trata-se de agravos regimentais interpostos pela Procuradoria-Geral da República e pela União contra decisão que concedeu a segurança para reconhecer a prescrição da pretensão punitiva e de ressarcimento do TCU e a prescrição intercorrente nos autos da TC n. 022.712/2010-0 em relação à impetrante. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se houve impugnação específica da decisão agravada e a apresentação de argumento capaz de infirmá-la. III. Razões de decidir 3. O art. 1.021, § 1º, do Código de Processo Civil exige que o agravo regimental impugne de forma específica todos os fundamentos da decisão agravada, sob pena de não provimento do recurso. 4. No presente caso, os agravantes descumpriram o ônus de impugnação específica, pois apenas replicaram os argumentos já rejeitados na decisão agravada. 5. Há três dados objetivos na presente impetração: a data do ilícito, qual seja, a data de assinatura do termo aditivo (26/9/2005), a data de conhecimento da irregularidade pelo TCU (23/8/2007) e a data da citação da impetrante, realizada em 3/4/2014. 6. Nesse contexto, não há dúvidas acerca da prescrição das pretensões punitiva e de ressarcimento, pois o primeiro marco interruptivo apontado pelo TCU ocorreu em 25/10/2012, quando já decorrido o prazo de cinco anos contados, seja do ilícito, seja do conhecimento dele pelo órgão. 7. A prescrição intercorrente também foi demonstrada, pois entre o fim do prazo solicitado pelas empresas (19/10/2014) e o ato subsequente de regular andamento do processo, qual seja, a instrução realizada em 8/12/2017, houve o decurso de mais de três anos. Nesse intervalo de tempo, foram feitas sucessivas prorrogações de prazo para outras empresas que não a impetrante, ficando o processo paralisado por quase dois anos entre 1º/7/2015 e 8/12/2017, como reconhecido na tabela de atos processuais apresentada pelo próprio TCU. Suspensões de prazo aplicáveis a outras empresas, por fatos relacionados a contratos distintos, não poderiam a ela ser imputadas. IV. Dispositivo 8. Agravo regimental a que se nega provimento.
(STF, MS 40007 AgR, Relator(a): Cristiano Zanin, Primeira Turma, julgado em 26-05-2025, processo eletrônico dje-s/n divulg 28-05-2025 public 29-05-2025)

AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO PUNITIVA E RESSARCITÓRIA. PRESCRIÇÃO. NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA PREVISIBILIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. MARCOS INTERRUPTIVOS. INCIDÊNCIA DO “PRINCÍPIO DA UNICIDADE DA INTERRUPÇÃO PRESCRICIONAL” (ART. 202, CAPUT, DO CÓDIGO CIVIL). SEGURANÇA CONCEDIDA. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO. 1. A prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória do TCU é quinquenal, porquanto regulada pela Lei nº 9.873/1999 (MS nº 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 7.8.2017). 2. O termo inicial do prazo prescricional deve coincidir com o momento em que a Corte de Contas tem ciência dos fatos (ADI nº 5.509 e RERG nº 636.553, Tema 445 da repercussão geral). 3. Admitir-se que o prazo prescricional possa ser interrompido por um número indeterminado de vezes, bastando que para isso se verifique a ocorrência de uma das causas previstas no art. 2º da Lei nº 9.873/1999, seria o mesmo que, na prática, chancelar a tese da imprescritibilidade das apurações levadas a efeito pelo TCU, o que não encontra ressonância no ordenamento jurídico brasileiro. Necessidade de preservação da previsibilidade e da segurança jurídica nas relações existentes entre a Corte de Contas e as pessoas e entidades sujeitas a seu controle. Incidência do “Princípio da unicidade da interrupção prescricional” (art. 202, caput, do Código Civil). 4. Os marcos interruptivos devem traduzir medidas inequívocas de apuração de condutas individualmente descritas e imputadas à pessoa investigada (MS nº 37.664, Rel. Min. Ricardo Lewandowski; e MS nº 38.250, Rel. Min. Nunes Marques). 5. No caso, a citação para o processo de tomada de contas especial constituiu a primeira medida inequívoca de apuração da conduta individualmente descrita, imputada à pessoa do impetrante, de modo que deve ser considerada a única causa interruptiva do prazo prescricional. Prescrição da pretensão ressarcitória e punitiva do TCU caracterizada. Segurança concedida. 6. Agravo regimental provido. (STF, MS 37941 AgR, Relator(a): Edson Fachin, Relator(a) p/ Acórdão: Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgado em 13-4-2023, processo eletrônico DJe-s/n divulg 31-5-2023 public 1-6-2023, grifei)

Destaco, ainda, do voto do Ministro Gilmar Mendes no mesmo Agravo Regimental no Mandado de Segurança 39072/DF:

É certo que, de início, ao reconhecer que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada pela Lei 9.873/1999, seja quanto ao prazo de prescrição, seja quanto às causas de interrupção do respectivo prazo, o STF, num primeiro momento, aquiesceu com a possibilidade de múltiplos marcos interruptivos. Nossa jurisprudência chega a registrar caso em que se concederam ao TCU 11 (onze) interrupções prescricionais [...]

Entendo, no entanto, que essa diretriz jurisprudencial – potencializada ao extremo pela Corte de Contas com a Resolução 344/2022 – muito embora tenha logrado êxito em solucionar de maneira eficaz a problemática relativa à falta de previsão legal específica do lapso prescricional a ser observado pelo TCU, ensejou, em alguns casos, o retorno, por vias transversas, da inaceitável (e já refutada) tese da imprescritibilidade das ações de ressarcimento. Explico. Prevalece o entendimento de que o prazo prescricional pode ser interrompido por uma quantidade indefinida de vezes, bastando que para isso se esteja diante, por exemplo, de “qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”, na dicção do art. 2º, II, da Lei 9.873/1999. Ora, conforme afirmado por esta Corte, a prescritibilidade é a regra no direito brasileiro. Admitir-se que o prazo prescricional possa ser interrompido por um número indeterminado de vezes, bastando que para isso se verifique a ocorrência de uma das causas previstas no art. 2º da Lei 9.873/1999, seria o mesmo que, na prática, chancelar a tese da imprescritibilidade das apurações levadas a efeito pelo TCU, o que, como já observado, não encontra ressonância no ordenamento jurídico brasileiro. Não se pode aceitar que, em decorrência de inúmeras interrupções do lapso prescricional, um determinado processo tramite “indefinidamente”, representando verdadeira “Espada de Dâmocles” sobre as cabeças dos cidadãos e empresas submetidos a processos de tomadas de contas. A previsão de prazo prescricional para as ações de ressarcimento, como expressão do princípio da segurança jurídica, consiste — na condição de limitador temporal do direito de ação — em necessário mecanismo de previsibilidade do direito e de respeito a importantes valores e princípios constitucionais. A possibilidade de “infinitas” interrupções do prazo prescricional, por outro lado, traduz-se em indesejável incerteza e insegurança jurídica. Enfrentando questão jurídica semelhante, e com o intuito de obstar a “perpetuação do direito de ação mediante constantes interrupções da prescrição, evitando, desse modo, a perpetuidade da incerteza e da insegurança da relações jurídicas”, o Superior Tribunal de Justiça, ao prover o Recurso Especial 1.786.266/DF (Rel. Min. Antônio Carlos Ferreira, Quarta Turma, DJe 17.1.2022), reconheceu expressamente a incidência do princípio da unicidade da interrupção prescricional, que estabelece, nos termos do disposto no caput do art. 202 do Código Civil, que a interrupção da prescrição deverá ocorrer uma única vez [...]

A Terceira Turma do Superior Tribunal de Justiça pronunciou-se em igual sentido no julgamento dos Recursos Especiais 1.504.408, 1.924.436 e 1.963.067. Não há justificativas plausíveis para que o entendimento adotado pelo Superior Tribunal de Justiça, relativamente às relações privadas, não seja de igual modo aplicado aos prazos prescricionais no âmbito do TCU. Assim, entendo que, observando-se a orientação jurisprudencial já consolidada nesta Suprema Corte, no sentido de que a prescrição da pretensão sancionatória do TCU deve ser regulada pela Lei 9.873/1999, deve-se, com o objetivo de se preservar a segurança jurídica, observar o princípio da unicidade da interrupção prescricional, previsto no caput do art. 202 do Código Civil, também no que se refere às pretensões punitivas e ressarcitórias do TCU, de forma que a interrupção da prescrição somente ocorrerá uma única vez, de modo a afastar a verificação, na prática, de inaceitável imprescritibilidade das ações de tomada de contas. (grifei)

Ademais, assentou-se que apenas atos inequívocos de apuração que importem na imputação individualizada de conduta ao responsável possuem aptidão para interromper o prazo prescricional, não se qualificando como tais os atos meramente instrutórios ou internos da Administração:

AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO NÃO CONFIGURADA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO PUNITIVA E RESSARCITÓRIA. PRESCRIÇÃO. NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA PREVISIBILIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. MARCOS INTERRUPTIVOS. INCIDÊNCIA DO “PRINCÍPIO DA UNICIDADE DA INTERRUPÇÃO PRESCRICIONAL” (ART. 202, CAPUT, DO CÓDIGO CIVIL). SEGURANÇA CONCEDIDA. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO. 1. O recuso interposto por um dos interessados, no âmbito do Tribunal de Contas da União, aproveita aos demais, nos termos do art. 281, do RITCU. O termo inicial do prazo decadencial para impetração do mandado de segurança se deu com a cientificação do impetrante sobre o julgamento do recurso interposto pela empresa, de modo que não restou configurada a decadência da impetração. 2. A prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória do TCU é quinquenal, porquanto regulada pela Lei nº 9.873/1999 (MS nº 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 7.8.2017). 3. O termo inicial do prazo prescricional deve coincidir com o momento em que a Corte de Contas tem ciência dos fatos (ADI nº 5.509 e RE-RG nº 636.553, Tema 445 da repercussão geral). 4. Admitir-se que o prazo prescricional possa ser interrompido por um número indeterminado de vezes, bastando que para isso se verifique a ocorrência de uma das causas previstas no art. 2º da Lei nº 9.873/1999, seria o mesmo que, na prática, chancelar a tese da imprescritibilidade das apurações levadas a efeito pelo TCU, o que não encontra ressonância no ordenamento jurídico brasileiro. Necessidade de preservação da previsibilidade e da segurança jurídica nas relações existentes entre a Corte de Contas e as pessoas e entidades sujeitas a seu controle. Incidência do “Princípio da unicidade da interrupção prescricional” (art. 202, caput, do Código Civil). 5. Os marcos interruptivos devem traduzir medidas inequívocas de apuração de condutas individualmente descritas e imputadas à pessoa investigada (MS nº 37.664, Rel. Min. Ricardo Lewandowski; e MS nº 38.250, Rel. Min. Nunes Marques). 6. No caso, a citação para o processo de tomada de contas especial constituiu a primeira medida inequívoca de apuração da conduta individualmente descrita, imputada à pessoa do impetrante, de modo que deve ser considerada a única causa interruptiva do prazo prescricional. Prescrição da pretensão ressarcitória e punitiva do TCU caracterizada. Segurança concedida. 7. Agravo regimental provido. (STF, MS 39095 ED-AgR, Relator(a): Dias Toffoli, Relator(a) p/ Acórdão: Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgado em 20-05-2024, processo eletrônico dje-s/n divulg 29- 7-2024 public 30-7-2024, grifei)

Nessa senda, a Corte Constitucional procedeu ao seu mister institucional, qual seja, uniformizou o entendimento das normas constitucionais (função nomofilácica), devendo, assim, os órgãos jurisdicionais adotarem a compreensão prevalecente. Outra, inclusive, não foi a compreensão desta Turma, quando do julgamento da Apelação Cível nº 5016561-66.2023.4.04.7208, da Relatoria da Desembargadora Federal Eliana Paggiarin Marinho, em 11-02 p.p. 

In casu, conforme consignado na decisão agravada, foram assinalados diversos atos ao longo do processo administrativo instaurado no âmbito do Tribunal de Contas da União, dentre os quais se destacam: (i) a elaboração de nota técnica de análise em 27-3-2012; (ii) a notificação dos responsáveis para saneamento das irregularidades em 18-12-2013; (iii) a realização de relatório de auditoria em 4-2-2015; (iv) a citação dos responsáveis no âmbito do TCU, recebida em 21-9-2016; (v) a instrução da unidade técnica em 31-1-2017; (vi) a prolação do Acórdão nº 3580/2019, posteriormente anulado pelo Acórdão nº 6877/2020; e (vii) a condenação definitiva consubstanciada no Acórdão nº 2371/2021, com trânsito em julgado em 9-10-2021 (77.1).

Nessa linha, verifica-se que a decisão agravada afastou a ocorrência de prescrição ao adotar como termo inicial a data da prestação de contas (21-10-2010) e reconhecer a existência de múltiplos marcos interruptivos ao longo do processo administrativo, consistentes, sobretudo, em notas técnicas, relatórios de auditoria, manifestações internas, citação do responsável e decisões proferidas no âmbito do Tribunal de Contas da União.

Todavia, tal compreensão não se mostra, ao menos em juízo de cognição sumária, consentânea com a orientação jurisprudencial atualmente consolidada no Supremo Tribunal Federal, a qual exige, para fins de interrupção da prescrição, a existência de ato inequívoco de apuração com imputação individualizada de conduta, bem como afasta a possibilidade de sucessivas e ilimitadas interrupções do prazo prescricional.

No que concerne à definição dos marcos temporais da prescrição, impõe-se, a lume da orientação jurisprudencial mais recente do Supremo Tribunal Federal, proceder à adequada delimitação do termo inicial, do marco interruptivo idôneo e do dies ad quem da pretensão punitiva e ressarcitória exercida no âmbito do Tribunal de Contas da União.

Com efeito, o termo inicial do prazo prescricional deve ser fixado segundo a teoria da actio nata, é dizer, no momento em que a Administração Pública detém ciência inequívoca dos fatos reputados irregulares. Tal diretriz decorre da compreensão firmada no âmbito do STF de que a fluência do prazo prescricional reclama a possibilidade concreta de exercício da pretensão sancionatória, o que apenas se verifica com o conhecimento efetivo da irregularidade.

No caso em apreço, esse marco inicial coincide com a ciência dos fatos pela Administração, consubstanciada, ao menos em juízo perfunctório, na data da prestação de contas, em 21-10-2010 (evento 77, OUT6, p. 33).

A seu turno, no que diz respeito à interrupção do prazo prescricional, cumpre destacar que, conforme assentado pela Suprema Corte, incide o princípio da unicidade da interrupção, razão pela qual apenas um único marco interruptivo deve ser considerado válido, desde que consistente em ato inequívoco de apuração com imputação individualizada de conduta.

Assim, exsurge, em princípio, como marco interruptivo apto a produzir efeitos a citação do responsável no âmbito da tomada de contas especial, ocorrida em 21-9-2016 (evento 77, OUT4), por se tratar do primeiro ato inequívoco de imputação individualizada de responsabilidade.

Por fim, no que tange ao termo final relevante para a aferição da prescrição da pretensão executória, tem-se que a constituição definitiva do crédito ocorre com o trânsito em julgado do acórdão condenatório proferido pelo Tribunal de Contas da União, o que, no caso concreto, deu-se em 9-10-2021, segundo informado pela Corte de Contas (evento 77, OUT2).

Ora, em juízo de cognição sumária, considerando-se que a primeira medida inequívoca de imputação pessoal de responsabilidade consubstancia-se na citação do responsável no âmbito da tomada de contas especial, ocorrida apenas em 21-9-2016, tem-se que, entre o termo inicial (21-10-2010) e o referido marco interruptivo, transcorreu lapso temporal superior a cinco anos.

Dessarte, quando da prática do ato interruptivo único reputado válido — qual seja, a citação no processo de tomada de contas — aparentemente já se encontrava consumada a prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória, o que, prima facie, evidencia a plausibilidade da tese recursal vindicada, neste ponto.

Nessa toada, a medida adequada, à luz do art. 1.019, inciso I, do Codex Processual Civil, é a atribuição de efeito suspensivo ao presente agravo de instrumento, a fim de determinar a imediata suspensão do curso da execução originária, bem assim de eventuais atos constritivos e expropriatórios, até ulterior deliberação em sede de cognição exauriente pelo colegiado, resguardando-se, desse modo, a utilidade do provimento jurisdicional vindicado e evitando-se o perecimento do direito invocado.

Ante o exposto, defiro o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao presente agravo de instrumento, nos termos da fundamentação.

Intimem-se, sendo a parte agravada para os fins do artigo 1.019, inciso II, do Código de Processo Civil.

Documento eletrônico assinado por VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005701570v21 e do código CRC a057c34f.

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Signatário (a): VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS
Data e Hora: 10/04/2026, às 16:25:17