Apelação Cível Nº 5017984-85.2023.4.04.7200/SC
RELATOR: Desembargador Federal LEANDRO PAULSEN
RELATÓRIO
O Senhor Desembargador Federal Leandro Paulsen: Trata-se de PROCEDIMENTO COMUM ajuizada por EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS - ECT em face de MUNICÍPIO DE CAMBORIÚ/SC, em que pretende a declaração da inconstitucionalidade e ilegalidade da cobrança da taxa de Licença de Fiscalização para Funcionamento (TFF), fundamentada nos artigos 400, 401 e 403, da Lei Complementar Municipal 30/2010 (Código Tributário Municipal), bem como da Taxa dos Atos de Vigilância Sanitária, prevista nos art. 424 da mesma lei, com a condenação do Requerido, bem como seja determinado que a requerida se abstenha de cobrar indevidamente da Requerente a Licença de Fiscalização para Funcionamento (TFF), procedendo-se à emissão do Alvará de Licença, de Fiscalização e Funcionamento da Agência de Correios localizada no município, e a Taxa dos Atos de Vigilância Sanitária da Agência de Correios localizada no município, enquanto perdurar o fundamento legal ora discutido. Pugna, ainda, pelo cancelamento do lançamento do débito tributário referente às referidas taxas ().
Sobreveio sentença julgando procedente em parte o pedido, resolvendo o mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC, para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 400, 401 e 403 da Lei Complementar Municipal 30/2010, do MUNICÍPIO DE CAMBORIÚ/SC, que utiliza o número de empregados como base de cálculo para a cobrança da Taxa de Fiscalização para Funcionamento e, via de consequência, reconhecer a inexistência de relação jurídica tributária que obrigue a autora ao recolhimento dos referidos tributos, bem como determinar que a parte ré se abstenha de efetuar a cobrança dos tributos TFF em relação à autora, enquanto mantida a base de cálculo reconhecida como inconstitucional, e cancelar os lançamentos efetuados com base na legislação afastada ().
O Município de Camboriú/SC apela. Narra que a Taxa de Fiscalização para Funcionamento é cobrada em razão do poder de polícia exercido pela administração pública, consubstanciado na vigilância permanente dos estabelecimentos para fins de verificação do respeito às normas municipais. Afirma ser inegável que a parte recorrida, a partir do momento em que decide assentar um estabelecimento no território municipal, fica sujeita às constantes atividades fiscalizatórias exercidas pela administração pública. Assevera que estariam corretos os procedimentos adotados pela autoridade fazendária ao enquadrar a ECT na condição de sujeito passivo da Taxa de Fiscalização para Funcionamento (TFF), pois a empresa pública exerce atividades no território municipal e, por essa razão, estaria submetida à efetiva atividade de vigilância realizada pelo órgão de fiscalização competente, no regular exercício do poder de polícia. Defende que, por se tratar de um tributo contraprestacional, a base de cálculo da TFF deveria considerar o custo da atividade estatal relativa ao exercício do poder de polícia, sendo necessária a existência de correlação entre o custo da atividade e o montante exigido do contribuinte. Aponta que não se desconhece que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem rechaçado a constitucionalidade da base de cálculo de taxas desse jaez quando fixadas exclusivamente em razão do número de funcionários do estabelecimento, porém, no que concerne à base de cálculo prevista no artigo 403 do Código Tributário Municipal, não se vislumbra qualquer semelhança com as teses colacionadas pela parte recorrida para fundamentar o pedido inicial. Informa que, ao instituir a Taxa de Fiscalização para Funcionamento, o Código Tributário Municipal teria estabelecido uma tabela para a cobrança do referido tributo, onde constaria, como principal critério, a atividade que ensejou o procedimento fiscalizatório, e que, de outro lado, a depender da atividade exercida pelo sujeito passivo, a lei estabelece alguns critérios adicionais que também serão considerados na composição da base de cálculo da TFF, por, obviamente, acarretarem maior complexidade e maior extensão dos serviços de fiscalização exercidos pela administração pública municipal. Repisa ser clara a constitucionalidade e a legalidade da Taxa de Fiscalização para Funcionamento (TFF) instituída pelo Município recorrente, uma vez que a sua base de cálculo seria fundamentada diretamente nos custos do poder de polícia exercido pelo Município de Camboriú, de acordo com a atividade fiscalizada, devendo ser reformada a sentença proferida pelo Juízo a quo para fins de reconhecer a validade do artigo 403 do Código Tributário Municipal e da consequente cobrança pretendida em face da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT). Defende que a declaração da inconstitucionalidade dos artigos 400 e 401 do Código Tributário Municipal transcende o objeto da irresignação da parte recorrida, que teria se limitado, em todas as suas manifestações, a defender a suposta inconstitucionalidade da base de cálculo do tributo, a qual se encontra prevista no artigo 403 do mesmo diploma legal. Acrescenta que o juízo sentenciante teria deixado de considerar que o Supremo Tribunal Federal, no Recurso Extraordinário com Agravo 990.094/SP, reconheceu a existência de repercussão geral 1 acerca da possibilidade de o tipo de atividade exercida no estabelecimento ser usado como parâmetro para fixação do valor de taxa instituída em razão do poder de polícia. Requer, assim, o provimento do recurso para fins de que seja reconhecida a constitucionalidade dos artigos 400, 401 e 403, todos do Código Tributário do Município de Camboriú (Lei Complementar Municipal 30/2010), bem como a validade das cobranças realizadas pelo recorrente, reformando a sentença para julgar a demanda improcedente e, por consequência, condenando a parte recorrida ao pagamento dos ônus sucumbenciais ().
Ausentes as contrarrazões.
Considerando que o órgão fracionário não pode deliberar sobre arguição de inconstitucionalidade, conforme determina o art. 948 do CPC, as partes foram intimadas, bem como o Ministério Público Federal, nos termos do art. 186 do Regimento Interno do TRF da 4ª Região, para se manifestarem acerca da inconstitucionalidade do preceito do §1º do art. 16 da Lei 6.830/80.
O Município de Camboriú/SC apresentou, no , manifestação acerca da constitucionalidade dos preceitos dos artigos 400, 401 e 403 da Lei Complementar Municipal 30/2010 (Código Tributário do Município de Camboriú/SC). Argumenta que, no regular exercício de sua competência constitucional, instituiu a Taxa de Fiscalização para Funcionamento (TFF) com o objetivo de custear as atividades permanentes de controle e fiscalização de estabelecimentos. Afirma que os artigos 400 e 401 da Lei Complementar Municipal 30/2010 estão em perfeita consonância com a Constituição Federal e com o Código Tributário Nacional, pois obedecem as diretrizes estabelecidas para a instituição das taxas decorrentes do exercício regular do poder de polícia. Alega que o artigo 403 da Lei Complementar Municipal 30/2010 adota critérios para a composição do valor do tributo que consideram o tipo de atividade exercida pelo contribuinte como critério nuclear da base de cálculo da Taxa de Fiscalização para Funcionamento e que a consideração do número de funcionários do estabelecimento constitui apenas um dado acessório e secundário, utilizado para dimensionar o custo da atividade fiscalizatória exercida pela municipalidade. Cita recente orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 990094/SP, que reconheceu a constitucionalidade e a legalidade da Taxa de Fiscalização para Funcionamento (TFF) instituída pelo Município de Camboriú, pois sua base de cálculo é fundamentada diretamente nos custos do poder de polícia exercido pela administração pública. Requer o provimento do presente recurso para fins de que seja reconhecida a constitucionalidade dos artigos 400, 401 e 403, todos do Código Tributário do Município de Camboriú/SC (Lei Complementar Municipal 30/2010), bem como a validade dos lançamentos e das cobranças realizadas pelo Município recorrente em face da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, reformando-se a sentença objurgada.
O MPF, por sua vez, manifestou-se pelo desprovimento do recurso. Aduz que a jurisprudência do STF não admite a utilização do número de empregados como critério válido para fixação da base de cálculo das taxas de funcionamento e fiscalização instituídas pelos Municípios, conforme diversos precedentes citados no parecer. Sustenta que a taxa é um tributo contraprestacional (vinculado) usado na remuneração de uma atividade específica, seja serviço ou exercício do poder de polícia e, por isso, não se atém a signos presuntivos de riqueza. As taxas comprometem-se tão somente com o custo do serviço específico e divisível que as motiva, ou com a atividade de polícia desenvolvida. Quanto ao pedido de suspensão da ação até o julgamento do Tema 1035 do STF, o MPF salienta que o STF, em 19/08/2025, concluiu o julgamento do referido tema de repercussão geral, fixando a seguinte tese: "É constitucional considerar o tipo de atividade exercida pelo contribuinte como um dos critérios para fixação do valor de taxa de fiscalização do estabelecimento". Postula a manutenção da sentença ().
É o relatório.
VOTO
Questão de ordem
No caso dos autos, a autora pretende seja declarada “a inconstitucionalidade e ilegalidade da cobrança da taxa de Licença de Fiscalização para Funcionamento (TFF), fundamentada nos artigos 400, 401 e 403, da Lei Complementar Municipal 30/2010 (Código Tributário Municipal), bem como da Taxa dos Atos de Vigilância Sanitária, prevista nos art. 424 e ss. da mesma lei.
Por ocasião da petição inicial, a impetrante suscitou a inconstitucionalidade da Taxa de Fiscalização para Funcionamento, que encontra-se fundamentada na Lei Complementar Municipal 30/2010, do Município de Camboriú/SC:
Art. 400 A Taxa de Fiscalização para Funcionamento tem como fato gerador o exercício do poder de polícia, consubstanciado na vigilância constante dos estabelecimentos e atividades licenciadas para efeito de verificação, quando necessário ou por constatação fiscal de rotina, do cumprimento de posturas e normas urbanísticas e da legislação disciplinadora a que se submetem e será devida anualmente, a partir do primeiro dia do exercício seguinte àquele em que o estabelecimento deu início às suas atividades.
Art. 401 Considera-se sujeito passivo da Taxa de Fiscalização para Funcionamento todas as pessoas físicas ou jurídicas que exercerem atividades de indústria, comércio, agropecuária, extração, operações financeiras, produção, prestação de serviços e, ainda, as exercidas por entidades, sociedades ou associações civis, desportivas, religiosas, culturais ou decorrentes de profissão, arte ou ofício, em caráter permanente ou temporário no Município.
Art. 402 O pagamento da Taxa de Fiscalização para Funcionamento será efetuado até o último dia útil do mês de fevereiro do ano de competência.
Art. 403 A base de cálculo e alíquotas terão como fundamento a Tabela abaixo, acrescida em 10% (dez por cento) do valor resultante para cada atividade secundária.
§ 1º Adiciona-se ainda o equivalente a 0,5% (zero vírgula cinco por cento) de 1 (uma) UFM, para cada metro quadrado excedente a 80m² (oitenta metros quadrados) de área do estabelecimento.
§ 3º Nos casos em que a atividade principal possuir peso menor do que a atividade secundária, o valor da Taxa de Fiscalização para Funcionamento será calculado pelo peso da atividade secundária que conduzir ao maior valor.
Art. 405 O não recolhimento da taxa na data aprazada sujeitará o sujeito passivo ao pagamento desta acrescida de juros de 1% (um por cento) ao mês.
Parágrafo Único. Quando o pagamento decorrer de ação fiscal do Município, a multa aplicável corresponderá a 100% (cem por cento) do valor da taxa.
Como se vê, a TFF tem como fato gerador o exercício do poder de polícia, consubstanciado na vigilância constante dos estabelecimentos e atividades licenciadas para efeito de verificação, quando necessário ou por constatação fiscal de rotina, do cumprimento de posturas e normas urbanísticas e da legislação disciplinadora a que se submetem, empregando como base de cálculo para aferição do tributo devido o número de empregados.
Sobre o tema, a norma constitucional (art. 145, II) apregoa que as taxas podem ser instituídas em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição.
Assim, devem corresponder ao custo do serviço público específico e divisível ou exercício do poder de polícia, devendo haver uma equivalência razoável entre o custo real dos serviços e o montante a que pode ser compelido o contribuinte a pagar, tendo em vista a base de cálculo estabelecida pela lei e o quantum da alíquota por esta fixado.
Logo, não tolera a Constituição a adoção de critérios de apuração do tributo que não estejam relacionados ao custo da atividade fiscalizatória ou do serviço disponibilizado, de modo que não é viável a adoção, como parâmetro diferenciador da base de cálculo, a natureza da atividade, o número de empregados ou a localização do imóvel.
No caso concreto, o Município de Camboriú argumenta que adota, na Lei Complementar Municipal 30/2010, critérios para a composição do valor do tributo que consideram o tipo de atividade exercida pelo contribuinte como critério nuclear da base de cálculo da Taxa de Fiscalização para Funcionamento e que a consideração do número de funcionários do estabelecimento constitui apenas um dado acessório e secundário, utilizado para dimensionar o custo da atividade fiscalizatória exercida pela municipalidade.
Contudo, a tabela para cobrança da TFF, presente na citada Lei, demonstra que para as atividades de "Indústria", "Comércio em geral" e "Serviços", o valor da taxa varia exclusivamente em função de faixas de quantidade de empregados. Embora a lei utilize outros critérios para atividades específicas, como o número de leitos para hospitais, para as categorias mais amplas, como a de prestação de serviços, o número de funcionários não se apresenta como um fator secundário, mas sim como o elemento central da base de cálculo. Determina a norma municipal impugnada ( pág. 130).:
DA TAXA DE FISCALIZAÇÃO PARA FUNCIONAMENTO - TFF
Art. 400 - A Taxa de Fiscalização para Funcionamento tem como fato gerador o exercício do poder de polícia, consubstanciado na vigilância constante dos estabelecimentos e atividades licenciadas para efeito de verificação, quando necessário ou por constatação fiscal de rotina, do cumprimento de posturas e normas urbanísticas e da legislação disciplinadora a que se submetem e será devida anualmente, a partir do primeiro dia do exercício seguinte àquele em que o estabelecimento deu início às suas atividades.
(...)
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que a utilização do número de empregados como base de cálculo para taxas de fiscalização é inconstitucional. O entendimento da Corte é que tal critério não guarda relação com o custo da atividade de polícia exercida pelo poder público, mas sim com a capacidade econômica do contribuinte, característica própria de impostos, e não de taxas, que são tributos de natureza contraprestacional.
Nesse sentido, recente precedente do STF:
DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ADI 6.211. ACÓRDÃO. ATO RECLAMADO. DESRESPEITO NÃO CONFIGURADO. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto contra decisão que negou seguimento à reclamação por não estar configurada transgressão ao assentado na ADI 6.211, mostrando-se impróprio o revolvimento de matéria fática nesta via. 2. A agravante insiste na violação ao paradigma, alegando não demonstrada, pelo ente público, elevação correspondente nos custos do serviço prestado capaz de justificar o expressivo aumento da taxa cobrada. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em saber se o órgão reclamado, ao assentar válida a tomada da área de fiscalização como nova base de cálculo para a cobrança da Taxa de Licença para Localização e Fiscalização de Funcionamento (TLLF), desrespeitou a orientação firmada na ADI 6.211. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. O Plenário, no julgamento da ADI 6.211, estabeleceu que, para a instituição de uma taxa, deve haver equivalência entre o valor cobrado e o custo decorrente do exercício do poder de polícia, de modo a evitar criação de espécie tributária de caráter arrecadatório. 5. No caso, o órgão de origem, ao declarar inadequada a utilização do número de empregados da empresa como base de cálculo da taxa em discussão e reputar válido o uso da área do imóvel como novo critério, adotou ótica em harmonia com o assentado no aludido processo objetivo. 6. Dissentir das razões adotadas nas instâncias ordinárias demandaria reexame do conjunto fático-probatório, providência inviável em sede reclamatória. IV. DISPOSITIVO 7. Agravo interno desprovido. (Rcl 50498 AgR, Relator(a): NUNES MARQUES, Segunda Turma, julgado em 14-04-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 06-05-2025 PUBLIC 07-05-2025)
Portanto, o argumento do Município de que o número de funcionários seria um critério acessório não se sustenta diante da estrutura da própria lei municipal e da jurisprudência consolidada do STF, que veda a utilização desse fator como base de cálculo para a Taxa de Fiscalização para Funcionamento.
No mesmo sentido, o Ministério Público referiu, em seu parecer, que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é consolidada no sentido de que o número de empregados é um critério inválido para a base de cálculo de taxas de fiscalização, pois não mensura o custo da atividade estatal, mas sim a capacidade econômica do contribuinte, o que é vedado para essa espécie tributária.
Além disso, o MPF realizou uma distinção clara e técnica entre a matéria discutida nos autos e o precedente do Supremo Tribunal Federal invocado pelo Município de Camboriú, o Tema 1.035 de Repercussão Geral (ARE 990.094/SP), em trecho do parecer que colaciono ():
"Cumpre salientar que o STF, em 19/08/20251, concluiu o julgamento do referido tema de repercussão geral, fixando a seguinte tese: “É constitucional considerar o tipo de atividade exercida pelo contribuinte como um dos critérios para fixação do valor de taxa de fiscalização do estabelecimento”.
Conforme se observa, a controvérsia objeto do aludido tema referia-se à utilização do ramo de atividade como parâmetro para fixação do valor de taxa de fiscalização do estabelecimento. Diferentemente, no presente caso, a questão cuja inconstitucionalidade foi reconhecida pelo juízo a quo diz respeito à cobrança da Taxa de Licença de Localização e de Funcionamento pelo município com a utilização, como base de cálculo, do número de empregados do estabelecimento, matéria que, como destacado acima, já possui jurisprudência consolidada no Supremo Tribunal Federal no sentido da invalidade desse fator como critério para fixação da base de apuração desse tributo."
Ou seja, o precedente validou a utilização do ramo de atividade como um parâmetro para dimensionar o custo da fiscalização e, consequentemente, o valor da taxa de polícia. Porém, no caso dos autos, a inconstitucionalidade reconhecida na sentença de primeiro grau não se baseou no critério "tipo de atividade", mas sim na utilização do número de empregados como base de cálculo da Taxa de Fiscalização para Funcionamento (TFF).
A análise do MPF é fundamental para afastar a tese do apelante de que o julgamento do referido tema poderia alterar o desfecho da presente demanda.
Assim, ao contrário do que alega o Município, a análise da legislação local revela que o número de funcionários é, de fato, o fator preponderante para a determinação do valor do tributo, o que, no caso concreto, invalida a cobrança.
Adicionalmente, o Município sustenta que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), ao se instalar em seu território, submete-se ao poder de polícia administrativo, sendo legítima a cobrança da taxa para custear a fiscalização do cumprimento de normas urbanísticas, de higiene e segurança.
A jurisprudência, inclusive a citada pelo próprio Município em sua contestação e apelação, reconhece que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), embora seja uma empresa pública federal e goze de imunidade tributária em relação a impostos, não está isenta do pagamento de taxas decorrentes do exercício regular do poder de polícia municipal. Isso ocorre porque a fiscalização não incide sobre a atividade-fim do serviço postal, que é de competência da União, mas sim sobre as condições do estabelecimento físico em relação a normas de interesse local, como posturas urbanísticas, higiene, segurança e ordenamento urbano.
Nesse sentido, apesar de a submissão da ECT ao poder de polícia administrativo do Município para fins de fiscalização de seu estabelecimento ser uma tese juridicamente válida, ela não é suficiente para validar a cobrança da taxa em questão, pois a legitimidade do tributo depende não apenas da existência do poder de polícia (fato gerador), mas também de uma base de cálculo que reflita o custo da atividade estatal, requisito que, segundo a decisão de primeiro grau e o parecer do MPF, não foi atendido pela legislação do Município de Camboriú.
Em síntese, a sentença de primeiro grau e o parecer do Ministério Público Federal convergem no entendimento de que, embora o poder de polícia exista, a base de cálculo da taxa é inconstitucional por se fundamentar no número de empregados, um critério que não guarda relação com o custo da atividade fiscalizatória.
Contudo, não é possível simplesmente afastar as disposições de Lei Municipal que instituiu as referidas taxas, a menos que seja considerada inválida por inconstitucional, o que, nos tribunais, está reservado ao plenário ou ao órgão especial, pela maioria absoluta dos seus membros.
Nesse contexto, entendo que a questão deve ser submetida ao Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade previsto no art. 186 e seguintes do Regimento Interno desta Corte.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por submeter à Corte Especial a arguição de inconstitucionalidade dos arts. 400, 401 e 403 da Lei Complementar Municipal 30/2010, do Município de Camboriú/SC, nos termos do 186, §4º, do Regimento Interno deste Tribunal.
Documento eletrônico assinado por LEANDRO PAULSEN, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005678540v24 e do código CRC a0a46b46.
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