Agravo de Instrumento Nº 5006866-13.2025.4.04.0000/PR

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5034526-36.2022.4.04.7000/PR

DESPACHO/DECISÃO

Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra decisão que indeferiu liminar em ação civil pública, ajuizada pelo MPF e pelo MP/PR em face do IBAMA, do ESTADO DO PARANÁ e de AUDIEN JURIS LTDA., pedindo a decretação de nulidade do licenciamento ambiental do empreendimento Corredor de Exportação Oeste - "Nova Ferroeste", em razão de não terem sido realizadas audiências públicas suficientes para garantir a transparência, a participação popular e o direito à informação dos que serão afetados (sociedade civil em geral e comunidades tradicionais e indígenas especialmente).

Os autores requereram tutela de urgência, objetivando assegurar a realização de ao menos mais duas audiências públicas para apresentação e discussão do Estudo de Impacto Ambiental (EIA), nas cidades de Morretes e Cascavel, antes da continuidade do procedimento de licenciamento ambiental (nº 02001.174497/2020-72).

A decisão agravada indeferiu o requerimento, assim constando no dispositivo (​processo 5034526-36.2022.4.04.7000/PR, evento 6, DESPADEC1​):

[...]

3.7. Quanto ao mais, REGISTREI acima, com cognição não exaustiva algumas premissas para apreciação da causa. Em princípio, em que pese a relevância das audiências públicas, os demandados não parecem estar obrigados a promovê-las em cada um dos 41 municípios atingidos pelo empreendimento Nova Ferroeste. 

3.8. REGISTRO que, em primeiro exame - conquanto pareça ser válida a concentração das audiências em alguns Municípios polos -, os(as) convidados(as) para o ato devem configurar uma amostra representativa da população atingida, no limite em que isso seja possível. 

3.9. Na espécie, DESTACO que os requeridos disponibilizaram, ao que consta, link de acesso para acompanhamento online das audiências, com a possibilidade de formulação de perguntas e obtenção de respostas. Também destacaram que o empreendedor teria disponibilizado transportes para os interessados, a fim de que fossem de Morretes para Paranaguá, local da realização da audiência presencial. Tudo isso converge a favor dos argumentos dos requeridos.

3.10. SUBLINHO a participação popular nas audiências em questão, dado o total de 2.561 participantes, o que poderia ter sido mais expressivo, diante da dimensão da obra alvo do pedido de licenciamento. 

3.11. Ao menos por ora, INDEFIRO o pedido de antecipação de tutela formulado pelos autores, nos termos da fundamentação acima. RESSALVO eventual reexame do tema, na forma do art. 296, CPC. 

3.12. Em que pese isso, DESIGNE-SE audiência em prol da tentativa de conciliação das partes, conforme lógica dos arts. 3º,§2º, 190 e 334, CPC. Dada a urgência inerente ao tema, o ato deverá ser aprazado sem a necessidade de observância ao prazo de 30 dias, previsto no mencionado art. 334, CPC. 

[...]

Após a realização de audiência conciliatória (processo 5034526-36.2022.4.04.7000/PR, evento 25, TERMOAUD1), a fundamentação da decisão inicial foi complementada, no julgamento de embargos declaratórios opostos pelo MPF, por meio dos quais apontou, em síntese, omissão e contradição acerca do direito à consulta prévia, livre e informada dos povos indígenas que estão no entorno da área do empreendimento (processo 5034526-36.2022.4.04.7000/PR, evento 46, DESPADEC1).

O agravante pede antecipação da tutela recursal para que seja determinado: (1) ao Estado do Paraná e à Audien Juris que realizem, no mínimo, mais duas audiências para apresentação do EIA/RIMA, uma em Morretes e mais uma em Cascavel, com atenção à participação dos povos tradicionais que serão afetados pelo empreendimento, notadamente as comunidades indígenas localizadas nos municípios de Morretes e da região oeste do Paraná, sob pena de não poderem prosseguir com o licenciamento ambiental; (2) ao IBAMA que exija do empreendedor (Estado do Paraná) e da empresa contratada para promover as audiências públicas (Audien Juris) a realização das referidas audiências adicionais, bem como se abstenha de emitir pareceres técnicos e jurídicos sobre o EIA/RIMA e de conceder a Licença Prévia (LP), enquanto não forem realizadas as audiências determinadas.

Explica que o empreendimento, sob responsabilidade da Secretaria de Infraestrutura e Logística (SEIL) do Estado do Paraná, se destina à ampliação e revitalização da Estrada de Ferro Paraná Oeste, EF 277, para ligar o Porto de Paranaguá a Maracaju, no Estado do Mato Grosso do Sul, com 1.291 km de extensão, prevendo que serão interceptados 49 municípios (8 no MS e 41 no PR).

Alega que: (a) deve ser assegurada ampla participação popular desde o início do licenciamento, pois o empreendimento causará impactos consideráveis de ordem ambiental, social, urbanística e econômica, acerca dos quais aqueles que conviverão com tais impactos têm direito à informação ampla (CF/88, art. 225, § 1º, V) e de manifestar sua opinião; (b) ao saber que seriam realizadas audiências públicas em apenas alguns municípios (Guaíra, Cascavel, Paranaguá, São José dos Pinhais, Guarapuava e Irati), solicitou ao IBAMA o agendamento em todos os 41 municípios do Paraná que serão atingidos, mas a autarquia considerou suficiente a realização em 7 (sete) municípios-chave; (c) embora a ação verse sobre a realização de mais 2 (duas) audiências "no mínimo", a liminar foi indeferida considerando que estaria pleiteando 41 (quarenta e uma); (d) a realização de 1 (uma) audiência pública em Morretes é de suma importância porque a área é das mais sensíveis dentre as abrangidas pelo projeto, em função: da extensão do município que será atingida; dos bens ambientais que podem ser comprometidos (Serra do Mar, Mata Atlântica); da existência de unidades de conservação que serão diretamente afetadas (como a APA Estadual de Guaraqueçaba) ou se encontram a menos de 3 km de distância (como o Parque Estadual do Pau Oco, o Parque Nacional Guaricana e o Parque Nacional Saint-Hilaire/Lange); de conter 3 (três) comunidades de pescadores artesanais e 1 (uma) comunidade indígena (cujo único acesso à aldeia pela BR-277 será interceptado pelo empreendimento); de a maioria da população estar localizada em zona rural; dos riscos climáticos e de deslizamento de encostas na região; de ter sido realizada mudança no traçado original do empreendimento justamente na localidade; de o traçado retificado passar por local de fornecimento de água às comunidades de produtores rurais, havendo informação de que a água poderá se tornar imprópria para consumo; (e) a situação é complexa também na região de Cascavel, haja vista: as diversas comunidades tradicionais (Sede, Trevo, Campo do Dia, Taquara, Vila Nova, Encruzilhadas, Água Santa, Jacutinga, Lebre) e indígenas que não foram ouvidas, algumas das quais - como a Tekoha Ocoy, no Município de São Miguel do Iguaçu - não foram mapeadas pelo empreendedor e, consequentemente, não foram sequer consideradas nos estudos para o licenciamento; que o Município de Guaraniaçu, que fica nessa micro-região, contém o maior número de domicílios ocupados na área diretamente afetada pela Nova Ferroeste, concentra 35 propriedades rurais com menos de 10 hectares e 7 empresas industriais em operação, cujas atividades poderão ser impactadas; (f) o Termo de Referência para o licenciamento elaborado pela FUNAI considerou a existência de apenas 1 (uma) comunidade indígena em todo o traçado da ferrovia (Terra Indígena Rio das Cobras), passando a incluir outras comunidades somente após recomendação do MPF; (g) a realização de audiências públicas de forma virtual e sua divulgação por sítios eletrônicos, redes sociais, jornais e outros meios não suprem a necessidade de participação e discussão presencial, tendo em vista que boa parte da população (sobretudo as comunidades tradicionais e os povos indígenas) não faz uso frequente de tais meios de comunicação; (h) ainda que o número de participantes nas audiências públicas referido pela decisão agravada seja expressivo (1.068 pessoas por teleconferência e 1.493 de forma presencial), deve ser assegurada participação que espelhe a realidade dos que serão efetivamente impactados pelo empreendimento; (i) a audiência pública deve ser realizada sempre que houver requerimento do Ministério Público, nos termos do artigo 2º da Resolução CONAMA nº 09/1987, não podendo ser suprimida ou tolhida sua realização; (j) a realização de apenas mais 2 audiências em nada prejudicaria o andamento do licenciamento, até mesmo porque a AUDIEN JURIS LTDA. havia manifestado ter equipe suficiente para atender à demanda; (k) a probabilidade do direito está comprovada documentalmente e consiste na violação a direitos, individuais dos diretamente afetados pela ferrovia e transindividuais da sociedade (em geral e dos povos indígenas e comunidades tradicionais em especial), que têm direito à informação e à participação para manifestar a soberania popular na tutela do meio ambiente no âmbito do Estado Democrático de Direito; (l) há perigo de dano, pois a não realização dessas 2 audiências acarretará consequências nefastas para as comunidades, para o meio ambiente e para a ordem democrática, na medida em que não será possível sanar dúvidas e discutir como o empreendimento será realizado no momento oportuno, que é na etapa inicial do licenciamento; (m) o processo terá pouquíssimo resultado útil se não for antecipada a tutela e determinada a realização das 2 audiências, já que a ação busca garantir a efetiva participação popular nesta fase do licenciamento.

Ao final, requer o provimento do agravo de instrumento e a reforma da decisão recorrida, confirmando-se o deferimento dos pedidos liminares.

É o relatório. Decido.

1. Delimitação da lide

O​​​​​ pedido deduzido na ação civil pública abrange "a declaração da nulidade do licenciamento ambiental do empreendimento 'Nova Ferroeste'  até a efetiva realização no mínimo de duas adicionais audiências públicas, uma delas no Município de Morretes e a outra na região de Cascavel, bem como que considere eventuais impactos relatados pela população diretamente afetada, por ocasião das audiências públicas, no procedimento do EIA/RIMA", a condenação dos réus ao pagamento de indenização por danos morais coletivos no valor mínimo de R$ 100.000,00 e a confirmação das medidas liminares (processo 5034526-36.2022.4.04.7000/PR, evento 1, INIC1; grifei).

Essa delimitação se faz necessária, tendo em vista que o agravante afirma que o pedido teria sido interpretado equivocadamente pelo juízo de origem (como se estivesse postulando 42 audiências), bem como que o processo terá pouquíssima utilidade se não for determinada, em antecipação de tutela, a realização das 2 audiências públicas requeridas.

2. Antecipação da tutela recursal

​Nos termos do artigo 300 do Código de Processo Civil, a tutela de urgência será concedida quando houver: (i) elementos que evidenciem a probabilidade do direito; e (ii) perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo.

A presença simultânea desses mesmos requisitos é imprescindível para o relator deferir antecipação de tutela recursal em agravo de instrumento, nos moldes do artigo 1.019, I, do CPC.

Com o pedido liminar, reiterado a título de antecipação de tutela recursal, o Ministério Público objetiva: (1) garantir a realização de mais 2 audiências públicas para apresentação do Estudo de Impacto Ambiental da Nova Ferroeste e respectivo relatório (EIA/RIMA), além das que foram realizadas em 7 (sete) municípios do Estado do Paraná, escolhidos como polos regionais; (2) interromper o licenciamento ambiental até que sejam realizadas as audiências públicas adicionais, impedindo-se, até lá, o IBAMA de: (2.1) emitir pareceres técnicos e jurídicos sobre o EIA/RIMA; e (2.2) de conceder a Licença Prévia (LP) para o empreendimento.

A decisão recorrida considerou que a probabilidade do direito não está suficientemente demonstrada e indeferiu todos os requerimentos, como se extrai dos seguintes trechos, nos quais fiz destaques em amarelo para facilitar a compreensão, considerando que há negritos e sublinhados nos textos originais (processo 5034526-36.2022.4.04.7000/PR, evento 6, DESPADEC1 e evento 46, DESPADEC1):

Decisão do evento 6:

[...]

2.4. PERTINÊNCIA SUBJETIVA DO MPF: 

[...]

NA SITUAÇÃO EM EXAME, o MPF é legitimado à deflagração desta presente ação civil pública. Reitero que, na peça inicial, a Procuradoria da República alegou que o licenciamento da obra em causa (Nova Ferroeste) estaria sendo conduzido sem atenção ao direito da população ao acesso às informações sobre empreendimentos potencialmente lesivos ao ambiente. 

Por conta do exposto, como já registrei acima, aplicam-se ao caso o art. 176, CPC/15, o art. 5º, I, da lei n. 7.347/1985 e o art. 6º, VII, "b", da lei complementar 75, de 20 de maio de 1993. Com efeito, cuida-se de demanda versando sobre relevantes questões ambientais, de alcance regional, com aventada projeção sobre unidades de conservação federais e sobre a Mata Atlântica. A tanto converge o exame promovido na obra LEONEL, Ricardo de Barros. Manual do processo coletivo. 4. ed. SP: Malheiros. 2017. p. 170 e ss. 

[...]

2.8. LEGITIMIDADE DA EMPRESA AUDIEN JURIS LTDA. 

Segundo a peça inicial, o Estado do Paraná teria contratado a empresa AUDIEN JURIS LTDA. para a realização de audiências públicas no âmbito do licenciamento em questão. 

Em exame prima facie, não há como descartar eventual ilegitimidade passiva da mencionada sociedade mercantil, dado que ela não está obrigada a realizar atos alheios ao contrato avençado com o empreendedor. Em outras palavras, caso venha a ser acolhida a pretensão dos autores, isso não necessariamente haverá de ser cumprido pela AUDIEN, porquanto se poderia cogitar da realização de nova contratação, mediante licitação - ou, sendo atendidos os requisitos da legislação, mediante dispensa/inexigibilidade -, selecionando-se nova empresa para esse fim. 

Ao menos por ora, contudo, RECONHEÇO legitimidade à AUDIEN JURIS LTDA. para responder à pretensão deduzida no movimento-1, conforme art. 17, CPC/15, sem prejuízo de nova análise do tema em fase de saneamento, nos termos do art. 357, CPC. 

[...]

2.17. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: 

[...]

2.18. DEVER DE PUBLICIDADE:

Por outro lado, considerando que o Estado é servo e não senhor - ou seja, o Estado deve atuar em nome próprio, na defesa dos direitos do seu povo -, é fato que sua atividade deve ser regrada pela máxima transparência e publicidade. Isso é verbalizado pelo art. 37, LX, art. 37, caput, art. 37, §1º, art. 163-A, art. 225, §1, IV, todos da Constituição.

A tanto converge, ademais, o art. 5º, LX, XXXIV e XXXV, Constituição, para além da instituição do habeas data como mecanismo de garantia do direito à informação. Transcrevo o mencionado art. 5, LX, CF: "a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem."

[...]

Com efeito, a Lei Maior preconizou a instituição do habeas-data (art. 5, LXIX, CF), regulamentado pela lei n. 9.507, de 1997. Sabe-se também, em que pese isso, que há certas informações sensíveis, alvo de um tratamento mais restritivo, a exemplo do que ocorre com os dados bancários dos sujeitos, que - mesmo quando sob custódia pública -, deve ser submetidos a um regime privado de confidencialidade, na forma da lei complementar 105, de 2001. O Estado tampouco pode divulgar informações privadas, dos seus contribuintes, sob pena de violar o sigilo fiscal, previsto no art. 198, CTN.

É igualmente sabido que, por meio da lei 12.527, de 18 de novembro de 2011, a República regulamentou o regime de transparência pública, em prol da devida concatenação de tais interesses. (...)

[...]

2.19. CONSULTA PÚBLICA:

Pelo quanto já registrei acima, o cuidado com o ambiente não pode ser examinado sob a perspectiva individualista do agente econômico na busca da otimização do seu lucro. Ao contrário, a questão ambiental necessariamente demanda que sejam tomados em conta os interesses de inúmeras outras pessoas.

Não raras vezes, tais deliberações podem afetar a totalidade de humanos que caminha sobre a Terra (p.ex., a instalação de usinas nucleares) ou mesmo aqueles ainda não nascidos (a destinação de rejeitos nucleares, e.g.).

Daí que tais procedimentos de avaliação de impactos ambientais não podem ser decididos apenas pela burocracia, instalada em seus gabinetes. Exige-se que haja efetivo controle popular da elaboração de tais estudos e também das decisões administrativas respectivas, conforme obrigam o art. 37 (postulado da publicidade) e também o art. 225, §1º, IV, parte final, CF/88.

Aludida transparência da atuação estatal é imposta, ademais, pelo art. 5º, XXXIII, CF e pela lei 10.650/2003. Por seu turno, o Estatuto da Cidade também exige a realização de audiências públicas (lei 10.257/2001, art. 40). Semelhante é o conteúdo do art. 15 da lei de biossegurança (lei 11.105/2005).

O acompanhamento popular da elaboração de tais estudos é previsto, de outro tanto, na Resolução n. 09/1987, do CONAMA, que complementou a Resolução 01/1986, de idêntica origem.

Art. 1º A Audiência Pública referida na Resolução CONAMA nº 1/86, tem por finalidade expor aos interessados o conteúdo do produto em análise e do seu referido RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes as críticas e sugestões a respeito.

Art. 2º Sempre que julgar necessário, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministério Público, ou por 50 (cinqüenta) ou mais cidadãos, o Órgão de Meio Ambiente promoverá a realização de audiência pública.

§ 1º O Órgão de Meio Ambiente, a partir da data do recebimento do RIMA, fixará em edital e anunciará pela imprensa local a abertura do prazo que será no mínimo de 45 dias para solicitação de audiência pública.

§ 2º No caso de haver solicitação de audiência pública e na hipótese do Órgão Estadual não realizá-la, a licença concedida não terá validade.

§ 3º Após este prazo, a convocação será feita pelo Órgão licenciador, através de correspondência registrada aos solicitantes e da divulgação em órgãos da imprensa local.

§ 4º A audiência pública deverá ocorrer em local acessível aos interessados.

§ 5º Em função da localização geográfica dos solicitantes, e da complexidade do tema, poderá haver mais de uma audiência pública sobre o mesmo projeto de respectivo Relatório de Impacto Ambiental - RIMA.

 Art. 3ºA audiência pública será dirigida pelo representante do Órgão licenciador que, após a exposição objetiva do projeto e do seu respectivo RIMA, abrirá as discussões com os interessados presentes.

Art 4º Ao final de cada audiência pública será lavrada uma ata sucinta.

Parágrafo único. Serão anexadas à ata, todos os documentos escritos e assinados que forem entregues ao presidente dos trabalhos durante a seção.

 Art. 5ºA ata da(s) audiência(s) pública(s) e seus anexos, servirão de base, juntamente com o RIMA, para a análise e parecer final do licenciador quanto à aprovação ou não do projeto.

De outro tanto, a Convenção n. 169, de 1989, da Organização Internacional do Trabalho, incorporada no Direito pátrio por meio do Decreto 5.051/2004 também tratou da participação dos povos afetados por ações estatais ou empresariais. Para que aludido controle seja efetivo, o empreendedor deve disponibilizar o acesso aos interessados do inteiro teor do estudo de impacto ambiental submetido à apreciação da Administração Pública. Ademais, "Em muitos casos, poderá haver a necessidade de mais de uma audiência pública sobre o mesmo projeto, em função da complexidade, da área de influência, da dimensão do empreendimento ou, ainda, da localização geográfica dos solicitantes." (MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 9. ed. São Paulo: RT, 2014, p. 782).

O importante é que haja sincero esforço dos envolvidos em responder às impugnações e dúvidas suscitadas pelos interessados. Aludidas audiências não podem se converter, tanto por isso, em mero ritualismo infenso, destinado a dar contornos de legitimidade à deliberação estatal.

[...]

Deve-se ter em conta, todavia, que as audiências públicas são regradas pelo formalismo moderado, como também explicita Eduardo Fortunato Bim:

"Como os processos administrativos de aucultação popular têm feições administrativas, aplica-se às audiências e consultas públicas o princípio do formalismo moderado, da simplicidade das formas ou do informalismo. Esse princípio veda a sacralização das fases que compõem a audiência ou consulta pública, que, dessa forma, não se transformam em um rito sagrado inflexível.

Em geral, até mesmo o art. 55 da lei 9784/1999 é ignorado quando se trata da questão, pois todos os eventuais defeitos que atingem as audiências públicas são equivocadamente consdieradas como insanáveis, como se estivesse em jogo o pilar mais sensível da democracia através de uma visão distorcida da cidadania e democracia participativa. Dispõe o preceito legal:

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesãoao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitossanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

Embora tal postura equivocada decorra da má compreensão do instituto da adiência pública, ela também se embasa em um interesse prático: se esses defeitos forem sanáveis, esgota-se importante fonte de argumentação para a invalidade do ato administrativo. Logo, um dos motivos dessa fetichização, repelida pelo princípio do formalismo moderado e pelo art. 55 da lei 9784/1999, reside muito mais em criar nulidade do que possibilitar o exercício da cidadania em sentido amplo. Dessa forma, acaba-se afastando, de plano, esse dispositivo da lei n. 9784/1999, bem como qualquer consideração sobre o princípio da informalidade.

Nos antecedentes da audiência pública já se pode ver que o formalismo nunca foi o seu forte, mesmo na origem vinclativa das town meetings. É difícil precisar a origem das audiências públicas (publichearings), embora se costume associá-la às town meetings do direito anglo-saxão da Nova Inglaterra - Colônia de Massachusets -, instituto no qual reuniões decidiam os assuntos locais. As town meetings ocorriam apenas uma vez por ano e, na maioria das vezes, no mesmo dia. Entretanto, as town meetings não represetavam propriamente uma democracia direta, porque seu alcanceera muito limitado.

Em sua evolução, a formalização da audiêncas públicas levou Gordillo a diferenciá--las, equivocadamente, das town meetings porque estas são informaias e abertas ao público de forma ilimitada, o que supostamente não ocorreria nas audiências públicas. Ocorr que tais diferenças não se justificam, não sendo a formalidade uma característica da audiênica pública.

Dizer que o princípio do formalismo moderado se aplica às consultas e audiências públicas não significa que sa ausênica ou irregularidade procedimento não seriam capazes de gerar nulidades, mas que a nulidade deve ser a exceção, não a regra, quando a participação popular posterior pode ser útil ou já houve a possibilidade de participação por outros meios. (...)

Deve ser destacado que algumas tentativas de obstar a audiência pública não têm propriamente objetivo de promover a partiipação. Um exemplo da hidrovia Tocantins-Araguaia bem demonstra isso ao se tentar impedir a audiência pública como alegação de indícios de falsificação de alguns laudos, com base em notícias jornalísticas, realizados por biólogos e antropólogos ´que compõem o conjunto de estudos ambientais. Os laudos poderiam ter sido contestados na própria audiência pública ou mesmo na anterior fase de cometáros, não havendo a necessidade de se paralizar todo o procedimento decisório quando a audiência serve justamente para se criticar a proposta governamental, ainda que seja acusando-a de falsa, distorcida etc."  (BIM, Eduardo Fortunato. Audiências públicas. São Paulo: RT, 2014, p. 267)

[...]

Destaco também o seguinte entendimento, emanado do eg. TRF4:

"(...) 3. O órgão licenciador não está vinculado às conclusões da audiência pública, na decisão, mas deve levar em consideração, na decisão, as colocações que nela são feitas, a finalidade da participação pública no procedimento apenas é atingida se as manifestações foram fundadas e efetivas. O princípio da participação pública assegura ao cidadão o direito de intervir na tomada da decisão devidamente informado, participação desinformada não é participação e o direito à informação deve ser dar no momento adequado, na profundidade necessária e com clareza suficiente. 4. Não há efeitos infringentes a agregar, apenas proclamar o parcial provimento do apelo Ministerial para desentranhar dos autos a manifestação (fls. 302-307) subscrita pelo eminente 1º Promotor de Justiça da Promotoria de Justiça Especializada Dr. Voltaire de Freitas Michel, sendo a mesma devolvida ao ilustre subscritor, bem como esclarecer sobre a necessidade da reelaboração do EIAs." (APELREEX 200171010014971, MARGA INGE BARTH TESSLER, TRF4 - QUARTA TURMA, D.E. 18/01/2010.)

2.20. AUDIÊNCIAS PÚBLICAS - fundamentos políticos: 

[...]

2.21. ART. 2º DA RESOLUÇÃO 09/1987 - CONAMA: 

Os requeridos reportaram-se também ao art. 2º da Resolução 09, de 1987, do CONAMA: 

Art. 2º Sempre que julgar necessário, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministério Público, ou por 50 (cinqüenta) ou mais cidadãos, o Órgão de Meio Ambiente promoverá a realização de audiência pública. §1º O Órgão de Meio Ambiente, a partir da data do recebimento do RIMA, fixará em edital e anunciará pela imprensa local a abertura do prazo que será no mínimo de 45 dias para solicitação de audiência pública. § 2o No caso de haver solicitação de audiência pública e na hipótese do Órgão Estadual não realizá-la, a licença concedida não terá validade. § 3o Após este prazo, a convocação será feita pelo Órgão licenciador, através de correspondência registrada aos solicitantes e da divulgação em órgãos da imprensa local. § 4o A audiência pública deverá ocorrer em local acessível aos interessados. § 5o Em função da localização geográfi ca dos solicitantes, e da complexidade do tema, poderá haver mais de uma audiência pública sobre o mesmo projeto de respectivo Relatório de Impacto Ambiental - RIMA.

Ao julgar o AI 00024339320164030000, publicado em 16/03/2016, o TRF3 atribuiu peso à expressão "sempre que julgar necessário", enfatizando que "A norma é clara: sempre que julgar necessário. No caso concreto, o IBAMA adotou uma série de providências, com o objetivo de informar as comunidades das dezenas de Municípios interessados no projeto."

Por outro lado, o dispositivo preconiza que a audiência pública deve ser promovida mediante requisição do Ministério Pública. A questão está em saber se aludido preceito, veiculado na resolução 09 - dipoma infralegal - subsiste diante do art. 13, §1º, da lei complementar 140, de 2011, ao preconizar que as manifestações das entidades interessadas se dá, no essencial, sem caráter vinculante. Em princípio, porém, a atuação do MP não se submete ao referido preceito legal, por conta do regime próprio que lhe foi conferido pelo art. 129, da Constituição. 

No caso presente, em primeira análise, há densidade jurídica na argumentação dos autores, quando enfatizam que - diante da expressividade da obra e do seu potencial lesivo ao ambiente - dever-se-ia promover um número maior de audiências públicas, em atenção ao postulado da transparência, acima destacado. Isso não implica, porém, a realização de audiências em todas as cidades pelas quais os trilhos almejados pelo empreendedor devam ser instalados. Por redutio ad absurdum, basta imaginar a dificuldade pragmática que poderia surgir dessa imposição, caso o empreendimento percorresse o país todo (5.568 municípios). 

O importante é que sejam promovidos atos tendentes à mais ampla publicidade do empreendimento, assegurando-se aos potenciais atingidos comparecimento na audiência - seja presencial ou virtual -, com acesso aos documentos relevantes e faculdade para formulação de perguntas, assegurando-se o direito à obtenção de uma resposta motivada dos empreendedores. Uma vez mais: as audiências não se destinam a um assembleísmo infenso, em que todos falam e nada se escuta. Ao contrário, estão orientadas a assegurar conhecimento, crítica, convencimento, sugestões. 

A questão está em saber, portanto, se as audiências já designadas seriam suficientes para atendimento dessas balizas, notodamente quanto aos municípios a serem mais atingidos pelo empreendimento. Caso tenham sido adotadas medidas que assegurem efetiva participação popular - mesmo daquelas pessoas sem letramento ou que não tenham acesso à internet -, a ampliação das audiências poderá se revelar desnecessária. Caso, porém, isso não tenha sido afiançado, elas haverão de ser ampliadas, como requerido pelo MP. 

Cuida-se, portanto, de uma questão empírica, a ser conferida com exame dos documentos apresentados pelas partes, tomando-se em conta o contexto do empreendimento em questão. 

2.22. DOCUMENTOS APRESENTADOS PELAS PARTES: 

Como relatei acima, o MPPR e o MPF sustentaram que o Estado do Paraná teria protocolado pedido de licenciamento, perante o IBAMA, a fim de que lhe fosse autorizada a implantação e operação do empreendimento Novo Ferroeste. Segundo noticiado nos meios de comunicação, cuidar-se-ia da construção de 1.567 km de novas ferrovias de carga a um custo de R$ 35,8 bilhões (US$ 6,98 bilhões).

Atualmente, ao que consta, a bitola da Ferroeste se estende de Cascavel a Guarapuava, e o programa de expansão ensejaria novos trilhos, de Guarapuava ao porto de Paranaguá e de Cascavel a Maracaju, no Mato Grosso do Sul. De Cascavel, uma filial também iria para Foz do Iguaçu, próximo à fronteira com Paraguai e Argentina, atendendo a principal área produtora de grãos do Brasil. Teria sido acrescentada, ademais, uma rota Cascavel a Chapecó, em Santa Catarina. 

O Estado do Paraná já teria elaborado o edital de licitação, dizendo aguardar o licenciamento ambiental para que a licitação seja deflagrada. No site https://www.novaferroeste.pr.gov.br/ foram anexados estudos técnicos, edital e seus anexos, notícias publicadas a respeito da obra e indicação do grupo de trabalho do plano estadual ferroviário. 

Trata-se, portanto, de uma obra expressiva. 

Os autores anexaram cópias de ofícios encaminhados ao IBAMA, versando sobre a realização de audiências públicas no âmbito do licenciamento, aduzindo que estariam aprazadas audiências em apenas 06 municípios, ao invés de ocorrerem em todas as 41 localidades atingidas pela obra. A autarquia ambiental federal encaminhou ao MP o ofício nº 214/2022/COTRA/CGLIN/DILIC, informando a data das 6 audiências designadas, além de ter indicado o endereço eletrônico concernente aos atos: https://www.audienciasnovaferroeste.com. Segundo o IBAMA, "O empreendedor disponibilizará transporte aos interessados na participação presencial, sendo facultada, também, a participação remota através do endereço eletrônico." 

O MP juntou também o Parecer Técnico nº 60/2022-COTRA/CGLIN/DILIC, elaborado no âmbito do processo 02001.017497/2020-72. Sustentou-se, no aludido parecer, que o empreendimento demandaria a realização das seguintes obrsa: (a) Construção de novo trecho ferroviário de Maracajú (MS) a Cascavel (PR), (b) Revitalização do trecho existente entre Cascavel (PR) e Guarapuava (PR), (c) Construção de novo trecho ferroviário entre Guarapuava (PR) e Paranaguá (PR) e (d) Construção de novo ramal ferroviário de Cascavel (PR) a Foz do Iguaçu (PR). Ademais, teriam sido previstos os seguintes trechos de implementação da ferrovia: Trecho I – Maracaju (MS) a Cascavel (PR), Trecho II – Cascavel (PR) a Foz do Iguaçu (PR), Trecho III – Cascavel (PR) a Guarapuava (PR), Trecho IV – Guarapuava (PR) a São José dos Pinhais (PR) e Trecho V - São José dos Pinhais (PR) a Paranaguá (PR). 

O projeto da Nova Ferroeste contaria com 1.291 km de extensão e interceptaria 49 municípios, sendo 8 no Mato Grosso do Sul e 41 no Paraná.

Para tanto, o PCDAP teria preconizado a realização de audiências públicas destinadas a contemplar todos os cinco trechos do empreendimento, com foco nas cidades da Área de Influência Direta (AID) do meio socioeconômico, representadas pelo polos geográficos regionais. Por conta disso, teriam sido propostos os seguintes municípios para a realização das Audiências Públicas (APs): Dourados (MS): pertencente ao Trecho I, argumentando-se a escolha por ser a “capital regional da região geográfica intermediária de Dourados”. Também teria sido indicada a cidade de Guaíra (PR): pertencente ao Trecho I, dado conter as “obras da nova ponte sobre o rio Paraná”, além da localização estratégica pela distância em relação a Dourados e a Cascavel Cascavel (PR): pertencente aos trechos I, II, III, o que seria justificado por ser a “capital regional da região geográfica intermediária de Cascavel” Guarapuava (PR): pertencente aos Trechos III e IV, cuidando-se do “centro sub-regional da região geográfica intermediária de Guarapuava” São José dos Pinhais (PR): pertence ao Trecho IV, tendo sido justificada a escolha por ser a “cidade da região geográfica imediata de Curitiba representativa da Região Metropolitana de Curitiba (RMC) onde haveria forte ocorrência de pequenas propriedades rurais”. Paranaguá (PR): pertenceria ao Trecho V, justificando-se a escolha por ser o “centro sub-regional da região geográfica imediata de Paranaguá. Cidade portuária que polariza importantes discussões ambientais do litoral paranaense." 

O Plano de Comunicação para a Realização de Audiência Públicas - PCDAP teria disponibilizado, em 02/02/2022, o EIA-RIMA para exame a respeito do grau de afetação do empreendimento, quanto a tais áreas. Ele também teria informado o emprego dos sequintes meios de comunicação, com o fim de divulgar a realização das audiências públicas: 

"- Sítios eletrônicos: sítio eletrônico da própria Ferroeste (https://www.novaferroeste.pr.gov.br/Pagina/Estudo-de-Impacto-Ambiental), além do sítio que será criado exclusivamente para a realização das audiências públicas, por meio do qual ocorrerá também a realização das APs virtuais. Além disso, serão divulgados em sítios eletrônicos de prefeituras de municípios impactados pelo traçado e do Governo Estadual do Mato Grosso do Sul, segundo afirma a empresa. 

- Redes sociais: serão utilizados os perfis oficiais da empresa em várias redes sociais Rádios e jornais: serão utilizados os jornais de circulação regional 

- Distribuição de convites físicos ou eletrônicos: serão enviados ofícios para autoridades que já receberam vias impressas do RIMA e links de acesso ao EIA, no início de 2022. Segundo a empresa, serão enviados ofícios também para demais autoridades que forem identificadas posteriormente Divulgação por meio de cartazes, folders ou faixas: serão distribuídos ou afixados cartazes, folders e faixas nos municípios impactados, segundo a empresa, “priorizando as sedes de prefeituras, câmara de vereadores, sindicados rurais e de trabalhadores rurais” 

- Divulgação com som volante: trata-se de divulgação com carro ou moto de som, a serem utilizados nos bairros e aglomerados residenciais rurais mais próximos do traçado proposto para o empreendimento 

- Canais de comunicação como 0800 e e-mail: serão disponibilizados canais para atendimento de dúvidas da população, sendo 15 dias antes da realização das audiências públicas, assim como 20 dias após a realização do evento. Segundo a empresa, os canais consistirão em um número de telefone para chamadas gratuitas (em Central tipo 0800) e um endereço de e-mail."  (evento-1, anexo5, p. 2)

Ademais, sustentou-se que "um canal direto de comunicação com a população deve existir durante todo o projeto, independente das APs, de modo que a empresa deve informar ao Ibama se o 0800 citado no PCDAP é um canal específico para as APs ou se há redundância." (evento-1, anexo-5, p.2). O PCDAP também teria informado a disponibilização de transporte para o público presencial, as medidas de prevenção à Covid-19 e o fornecimento de alimentação.

Para escolha dos locais em que haveria de ser realizada audiência presencial, o IBAMA disse ter tomado em conta 7 possíveis critérios: Critério 1. Solicitações de APs de acordo com o art. 2º, caput, da Resolução CONAMA nº 9/1987; Critério 2. Municípios onde a faixa de domínio da ferrovia apresente interferência direta em áreas urbanas; Critério 3. Municípios com mais pessoas residentes no corredor de 1 km de largura para cada lado da diretriz da ferrovia Critério 4. Municípios que receberão canteiros de obras; Critério 5. Municípios onde a ferrovia afete Unidades de Conservação; Critério 6. Municípios que sejam polos em sua região; Critério 7. Municípios propostos pelo empreendedor. 

Quanto ao emprego do critério 1, o IBAMA sustentou que, "Até o fechamento deste parecer, haviam sido solicitadas audiências públicas pelos municípios de Maracaju (MS), Caarapó (MS), Mundo Novo (MS), Morretes (PR) e Curitiba (PR). Também foram solicitadas APs pelo Ministério Público do Estado do Paraná (MPPR) e pelo Instituto Chico Mendes." 

O parecerista sustentou, então, o que segue: 

"(...) Em relação à solicitação de Morretes (SEI 12269339), esta equipe sugere que havendo audiências públicas em São José dos Pinhais e Paranaguá, a população interessada no município de Morretes poderá ser encaminhada, por meio de transportes providenciados pelo empreendedor, para participação nos municípios vizinhos, uma vez que a Morretes dista 38 km de Paranaguá e 61 km de São José dos Pinhais. 

Em relação às solicitações de Maracaju (SEI 12245528) e Caarapó (SEI 12123331), esta equipe sugere que havendo audiência pública em Dourados, a população interessada nos municípios de Maracaju e Caarapó poderá ser encaminhada, por meio de transportes providenciados pelo empreendedor, para participação em Dourados. 

Em relação a Mundo Novo (SEI 12095757), o Ibama informa que havendo audiência pública em Guaíra, a população interessada no município de Mundo Novo poderá ser encaminhada, por meio de transportes providenciados pelo empreendedor, para participação no município de Guaíra, que fica a 25 km de Mundo Novo. 

Em relação a Curitiba, constam do processo duas solicitações. A primeira solicitação (SEI 12307556) é um abaixo-assinado com 57 assinaturas. A segunda solicitação é do ICMBio, assinada pela Presidente do Conselho do Parque Nacional Guaricana (SEI 12302034). Não está prevista, inicialmente, nenhuma AP no município de Curitiba. A AP mais próxima a Curitiba está prevista para acontecer em São José dos Pinhais, que dista 16 km da Capital. 

Por fim, consta do processo o Ofício Conjunto nº 1/2022 (SEI 12313086), em que o Ministério Público do estado do Paraná – GAEMA solicita a realização de audiências públicas nos 41 municípios afetados pelo traçado proposto para Nova Ferroeste, ou seja, em todos os municípios interceptados pela ferrovia do Estado do Paraná. Inicialmente deve ser destacado que as audiências públicas são de grande importância no processo de licenciamento ambiental, tanto para esclarecer a população sobre os impactos do empreendimento, como para que a equipe de técnicos do Ibama obtenha informações da população em relação à região e suas características socioambientais. Contudo, cumpre registrar também que a realização de APs em todos os municípios interceptados pelo empreendimento é inviável e oneroso, pois demanda elevado planejamento logístico, tempo e recurso, tanto humano quanto financeiro. 

Além disso, e talvez mais importante, não há dúvida de que a seleção de alguns municípios chave para a realização de Audiências Públicas já congregará subsídios suficientes e adequados para as análises feitas pelo Ibama, acrescido ao fato de que qualquer cidadão pode encaminhar informações ou peticionar no processo de licenciamento ambiental, isto é, a AP não é o único meio pelo qual a população pode se comunicar com o Ibama."

(evento 1, anexo 5, p. 3)

O parecerista sustentou que o art. 2º da a Resolução CONAMA Nº 9/1987 não implicaria obrigatoriedade de realização de audiências em todos os municípios indicados pelo Ministério Público. O IBAMA teria consolidado a prática de realização de audiências em locais com infraestrutura necessária ao bom andamento dos trabalhos, de forma a atender adequadamente a população, com a escolha de locais amplos, seguros e próximos aos municípios envolvidos, disponibilizando, através do empreendedor, transporte aos participantes.

Segundo o mencionado parecer, "a escolha dos municípios será indicada por critérios que consideraram solicitação de audiências, municípios onde a faixa de domínio da ferrovia apresente interferência direta em áreas urbanas, municípios com mais pessoas residentes no corredor de 1 km de largura para cada lado da diretriz da ferrovia, municípios que receberão canteiros de obras, municípios onde a ferrovia afete Unidades de Conservação e municípios que sejam polos em sua região, além da consideração da proposta encaminhada pelo empreendedor." (evento-1, anexo-5, p. 3). 

Quanto ao critério 2, discorreu-se sobre a afetação de solo por faixas de domínio em áreas urbanas, o que poderia gerar impactos diretos à população, diante das restrições de uso e ocupação do solo, do ruído, e da percepção do risco de acidentes. Para esta análise, teria sido utilizada a informação vetorial das áreas urbanizadas do Brasil, produzida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, disponível em https://ibge.gov.br/geociencias/cartas-e-mapas/redes-geograficas/15789-areas-urbanizadas.html). Em razão, porém, da desatualização (a análise disponível seria de 2015) da análise e eventual desconsideração de núcleos municipais inferiores a 100.000 habitantes, teria sido empregada a Coleção Mapbiomas, que também discriminaria as áreas urbanas em sua análise. 

Teria sido utilizada a Coleção 6 de dados rasterizados, discriminados quanto ao uso e cobertura do solo. De posse desta informação, a camada referente aos Estados teria sido recortada para representar somente os municípios diretamente atingidos. Para avaliar a sobreposição da ferrovia com as manchas urbanas, teriam sido empregadas todas as alternativas apresentadas no EIA/RIMA. Como apoio, teria sido utilizada a camada do Google Earth, na delimitação de dúvidas. Teria sido considerada a faixa de domínio para via simples de 40m. Dos municípios do Estado do Mato Grosso do Sul, não haveria afetação direta de áreas urbanas. Nos municípios de Mundo Novo e Eldorado, as áreas urbanas encontrar-se-iam aproximadamente 700m e 2km dos traçados propostos, respectivamente. Quanto ao municípios do Estado do Paraná, haveria afetação direta em Guaíra, Cascavel, Santa Tereza do Oeste, Céu Azul, Foz do Iguaçu, Serranópolis do Iguaçu, Guaraniaçu, Goioxim, Guarapuava, Irati, Balsa Nova, Mandirituba, Curitiba, São José dos Pinhais e Paranaguá. 

A área urbana no município de Medianeira encontrar-se-ia 750m do traçado proposto; a área urbana no município de São Miguel do Iguaçu estaria 100 metros do traçado proposto; a área urbana no município de Ibema dista 180 metros do traçado proposto; a área urbana no município de Inácio Martins situar-se-ia 780 metros do traçado proposto; a área urbana no município de Porto Amazonas encontrar-se-ia 150 metros do traçado proposto; e a área urbana no município de Contenda estaria 290 metros do traçado proposto. Caberia ressaltar que tal análise decorreria de uma aproximação. As áreas urbanas assim representadas poderiam não corresponder o zoneamento delimitado no planejamento municipal. 

Quanto ao critério 3, buscar-se-ia avaliar a presença de população e propriedades presentes nas proximidades da ferrovia e da sua faixa de domínio. O detalhamento desta informação pressuporia a completa análise do EIA/RIMA, o que ainda não teria ocorrido por parte da equipe técnica do Ibama. Ainda assim, seria possível depreender das informações contidas no estudo ambiental, quais seriam os municípios com maior número de propriedades rurais atingidas.  Desse modo, tendo-se como recorte regiões geográficas e a partir das informações contidas no EIA/RIMA seria possível inferir que, na região geográfica de Dourados, o projeto atual da ferrovia preconizaria atingir 127 estabelecimentos rurais, sendo o município de Caarapó o mais tingido, com 43 propriedades. 

Na região geográfica de Naviraí e Mundo Novo, além da ferrovia atingir área urbana em Novo Mundo, Eldorado e Iguatemi, haveria previsão de atingir 105 estabelecimentos rurais, sendo o município de Novo Mundo o mais atingido, com 65 propriedades. Na região geográfica de Cascavel, onde haveria previsão de que a ferrovia se estenda por 476 km no município, estaria estimado o atingimento de 1.133 estabelecimentos rurais, sendo o município de Cascavel o mais atingido, com 260 propriedades. Na região geográfica de Toledo, haveria previsão de que a ferrovia atingisse 371 estabelecimentos rurais, com destaque para os municípios de Guaira com 62 propriedades atingidas e Terra Roxa com 113 propriedades. Na região geográfica de Laranjeiras do Sul, haveriam de ser atingidos 155 estabelecimentos agropecuários, com destaque para o município de Nova Laranjeiras com 112. Na região onde se instalaria o Ramal Foz do Iguaçu/Cascavel, haveria previsão de serem atingidos 222 estabelecimentos rurais em Cascavel e 199 em Foz do Iguaçu. Na região geográfica de Ponta Grossa, a ferrovia haveria de se estender por 163,44 quilômetros, sendo o município de Irati o mais atingido, com 184 propriedades. Na região geográfica de Curitiba, o próprio município de Curitiba teria 360 estabelecimentos rurais atingidos. Destacar-se-ia que na região geográfica de Paranaguá, haveriam de ser atingidos 91 estabelecimentos rurais em Paranaguá e 58 em Morretes.

No que tocava ao critério 4, o IBAMA sustentou que a instalação e operação de canteiros de obras de terminais ferroviários, pátios de manobras, obras-de-arte e a própria linha ferroviária importariam uma série de impactos ambientais, positivos e negativos, aos municípios. A magnitude destes impactos ambientais dependeria da capacidade de suporte de cada um desses municípios para recebimento dos canteiros, considerando-se a sobrecarga sobre serviços de saúde, segurança etc. Portanto, a realização de algumas APs em municípios elegíveis pelo empreendedor para instalação de canteiros poderia trazer informações importantes ao processo, bem como proporcionar à população a possibilidade de sanar dúvidas. A empresa responsável pela Nova Ferroeste teria previsto a instalação de canteiros de obras junto às interseções da futura linha férrea com as principais rodovias que serviriam às regiões. Assim, o empreendedor teria informado os municípios que possivelmente receberiam os canteiros de obra principais para instalação, a saber: Paranaguá (PR), São José dos Pinhais (PR), Porto Amazonas (PR), Guarapuava (PR), Cascavel (PR), Guaíra (PR), Santa Terezinha de Itaipu (PR) e Amambai (MS). 

Quanto ao critério 5, seriam tomados em conta os Municípios em que a ferrovia viesse a afetar Unidades de Conservação, sendo relevante oportunizar manifestação direta dos gestores de tais unidades e população do entorno. O empreendimento ensejaria, se aprovado, o fluxo da ferrovia no interior da APA da Bacia do Rio Iguatemi, unidade de conservação municipal em Iguatemi (MS); APA da Bacia do Rio Iguatemi, unidade de conservação municipal em Mundo Novo (MS); APA Municipal de Guaíra, unidade de conservação municipal em Guaíra (PR); Rebio São Domingos, unidade de conservação municipal em Cascavel/PR; APA Municipal; Rio da Vargem, unidade de conservação municipal em São João do Triunfo (PR); APA do Rio Amambaí, unidade de conservação municipal Amambaí (MS). Além dessas, UCs municipais interceptadas, o empreendiomento haveria de passar a menos de 3 km das seguintes UCs municipais: Refúgio da Vida Silvestre da Foz do Rio Maurício, unidade de conservação municipal em Fazenda Rio Grande (PR); Parque Natural Municipal das Araucárias, unidade de conservação municipal em Guarapuava (PR); Parque Municipal Ambiental Linear do Rio Emboguaçu, unidade de conservação municipal em Paranaguá (PR); Parque Municipal do Tupã-Mbae, unidade de conservação municipal em Medianeira (PR). 

Além dessas UCs municipais, o empreendimento ensejaria possíveis impactos sobre as seguintes UCs estaduais: APA Estadual da Serra da Esperança, APA Estadual da Escarpa Devoniana, APA Estadual do Pequeno e APA Estadual de Guaratuba, além de passar a menos de 3 km do Parque Estadual do Pau Oco.

Quanto ao critério 6 - Municípios que teriam polos em sua região. De acordo com o traçado preliminar do empreendimento, seria possível destacar as seguintes cidades polos: Curitiba, São José dos Pinhais, Paranaguá, Amambai, Dourados, Mundo Novo, Guarapuava, Irati, Cascavel e Porto Amazonas. 

No que diz respeito ao critério 7 - Municípios propostos pela empresa.  Considerando-se o que estaria proposto no PCDAP, propugnando por audiências públicas em municípios que contemplassem os cinco trechos do empreendimento, com foco nas cidades da Área de Influência Direta (AID) do meio socioeconômico, representadas pelo polos geográficos regionais: Dourados (MS), Guaíra (PR), Cascavel (PR), Guarapuava (PR), São José dos Pinhais (PR) e Paranaguá (PR). O IBAMA elaborou uma tabela indicando as distâncias entre os municípios que a empresa teria proposto para a realização das APs, em relação aos demais municípios afetados pelo empreendimento. O município mais distante entre as possíveis sedes das APs  encontrar-se-ia a 146 km de São José dos Pinhas. Tratar-se-ia do município de São João do Triunfo/PR. O parecer enfatizou o caráter interativo e inclusivo das APs virtuais ou online, na medida em que possibilitaria a participação e o acesso à informação para a população, em oportunidade equivalente às presenciais, conforme apregoado pelo próprio empreendedor no PCDAP.

O IBAMA estabeleceu um tabelamento, com aplicação dos aludidos critérios, para apuração dos municípios que haveriam de sediar as audiências presenciais, como segue: 

Comparando-se o ranqueamento, o IBAMA concluiu que "os municípios com maior pontuação foram Cascavel, Paranaguá, Guaíra, Guarapuava, São José dos Pinhais e Mundo Novo. Ou seja, além dos municípios sugeridos pela empresa, Mundo Novo foi bem qualificado nos critérios. Contudo, conforme já citado neste Parecer, Mundo Novo se encontra a 25 km de Guaíra, onde deverá haver AP. Com base na Tabela 2 e se considerando a distância entre Guarapuava e São José dos Pinhais, a equipe sugere a realização de AP no município de Irati, no Paraná, de modo atender aos municípios próximos. Por fim, esta equipe sugere acatar a sugestão do empreendedor de realização de AP em Dourados (MS), considerando-se seu status de município polo na região."

Ainda segundo a autarquia ambiental, "Considerando a análise dos critérios de classificação, resumidos na Tabela 3, e a disposição geográfica dos municípios, bem como o traçado proposto pela ferrovia, propõe-se a realização de 7 audiências públicas, sendo uma no Mato Grosso do Sul e seis no Paraná. Assim, propõe-se os municípios de Dourados (MS), Guaíra (PR), Cascavel (PR), Guarapuava (PR), Irati (PR), São José dos Pinhais (PR) e Paranaguá (PR). Com isso, pondera-se que se atinge um público razoável para as audiências, permitindo a coleta adequada de informações para subsídio da tomada de decisão no licenciamento ambiental. Ainda, a escolha das cidades acima não exclui a participação das pessoas que residam em outros municípios interceptados pelo empreendimento. Ao contrário, o Ibama requer do empreendedor a disponibilização de meios de transporte aos interessados oriundos de todos os municípios e localidades em participar das Audiências Públicas, o que está previsto no PCDAP e deve ser atendido. Além disso, reforça-se que as APs virtuais possibilitam o acesso das populações destes municípios à apresentação do estudo ambiental e a discussão dos seus impactos."  (evento-1, anexo-5, p. 7). 

Em 12 de maio de 2022, o GAEMA teria encaminhado o ofício 230/22, discorrendo sobre a necessidade de que fossem promovidas outras audiências públicas, para além daquelas 07 divisadas no parecer. "Reiteramos os fundamentos do Ofício MPPR 153/2022 e a sua solicitação, e destacamos a gravidade em especial da ausência de previsão de audiência pública no município de Morretes, na medida em que patentemente é a municipalidade onde o projeto sinaliza os impactos ambientais mais significativos (Serra do Mar, vegetação primária do bioma Mata Atlântica e Unidades de Conservação de Proteção Integral), assim como a previsão claramente insuficiente da realização de apenas 01 (uma) audiência pública no município de Cascavel sob o propósito de atender a participação de 16 (dezesseis) municípios, alguns deles inclusive contendo territórios indígenas e populações tradicionais." (evento-1, anexo 6). 

Em resposta, o IBAMA sustentou que empreendedor teria se comprometido a disponibilizar meios de transporte para que os moradores de Morretes pudessem acompanhar, querendo, a audiência diretamente em Paranaguá, município situado cerca de 40km daquela localidade. Ademais, seria disponibilizado link de participação virtual, de modo a assegurar o acompanhamento e perguntas por parte dos moradores, mesmo que à distância. "Em relação à abrangência da audiência a ser realizada em Cascavel/PR, de acordo com a análise técnica desenvolvida no Parecer Técnico nº 60/2022-COTRA/CGLIN/DILIC (SEI Ibama 12275481), presumiu-se que o município contemplará outros 12 (doze) municípios da região. Igualmente, vale ressaltar as possibilidades de participação descritas no parágrafo anterior." (evento-1, anexo 7). 

O MP anexou ainda um mapa com indicação da reservas ambientais presentes na região do empreendimento (anexos 8 e 9), além de dados geográficos, em arquivo kml (keyhole markup language). 

Por seu turno, o IBAMA anexou ofício, enfatizando ter havido expressiva participação popular nas audiências promovidas: 

Em Douroados/MS, a participação presencial teria sido de 202 pessoas, com 174 participantes online. Na audiência pública realizada em Paranaguá, dos 286 presentes na audiência, pelo menos 35 seriam moradores de Morretes (lista de presença – SEI 12791370); em São José dos Pinhais, dos 217 participantes, pelo menos 30 participantes seriam de Morretes. Na audiência de Cascavel, 23 dos 178 presentes seriam moradores de outros municípios, da área de influência do empreendimento, conforme lista de presença. 

O IBAMA enfatizou que a audiência pública não se destinaria, no âmbito do licenciamento ambiental, a registrar a avalição de todos os moradores das áreas atingidas pelo empreendimento. Cuidar-se-ia de mecanismo de crítica pública, a fim de se obter críticas e sugestões de uma amostra populacional. O eventual impacto sobre as comunidades nativas seria apurado/avaliado pela FUNAI.  

A autarquia requerida anexou também cópia da decisão prolatada pelo STF, ao julgar o mandado de segurança n. 35.232/DF, rel. Min. Nunes Marques, versando sobre a consulta pública prevista no art. 22, §3ºda lei nº 9.985/2000. Segundo o Supremo Tribunal, "as consultas públicas apenas indicam a necessidade de que a população local seja ouvida, para que, a partir das manifestações e dos debates travados nas audiências públicas realizadas, a autoridade executora disponha dos subsídios necessários para assegurar a melhor definição da unidade de conservação, conciliando, se possível, o dever de proteção ambiental com os interesses sociais e econômicos envolvidos." 

Ademais, ainda segundo aquela decisão do STF, "Da análise dos autos, verifica-se que, de fato, que foram realizadas audiências públicas em apenas 3 (três) municípios (Alto Paraíso de Goiás, Cavalcante e Nova Roma) dos 5 (cinco) abrangidos pela ampliação do Parque Nacional (São João da Aliança, Teresina de Goiás, Alto Paraíso de Goiás, Cavalcante e Nova Roma). Os impetrantes, ao defender sua legitimidade para o ajuizamento deste mandamus, informam que são proprietários de terras na zona rural do Município de Nova Roma, as quais foram alcançadas pela referia ampliação do Parque Nacional. Os argumentos dos impetrantes não podem ser acatados." 

Para além disso, "o STF tem entendimento no sentido de que, apesar da não realização de audiência pública em todos os municípios envolvidos, mas desde que haja a devida publicidade, bem como o cumprimento das disposições legais das normas que regem a questão, não há que se falar na existência de ilegalidade. Prevalência, assim, do princípio da razoabilidade (MS 29337 - parque nacional pau Brasil e MS 26067 AgR – Parque Nacional de Campos Gerais)." 

Anexou-se também lista de presenças - evento 3, outros5 e 6 e evento 4, procadm-1. Por seu turno, o Estado do Paraná apresentou um compilado de relatórios de audiências públicas - julho de 2022, reportando-se à Resolução 1 DE 23/01/1986 e à Resolução 9/1987, ambas do CONAMA, promovendo também a transcrição das audiências (evento-5, outros-2, p. 43 e ss.). Teriam sido divulgados panfletos no município de Morretes, quanto à audiência a ser realizada em Paranaguá, conforme evento 5, outros-29, p. 14. O relatório da FIPE veicula fotos e detalhes sobre cada uma das audiências públicas levadas a efeito. Quanto a Morretes, também teria sido promovida reunião técnica informativa, a respeito do corredor oeste de exportação da Nova Ferroeste, conforme evento 5, outros 78. 

Segundo o Estado do Paraná, "A divulgação da Reunião Técnica Informativa (RTI) em Morretes contou com o apoio da equipe interinstitucional do GT Ferrovias, de líderes e autoridades locais. Ocorreu através do envio de flyers pelo Whatsapp (Figura 3), entrega de cartazes para distribuição (Figura 4), envio de ofícios (APÊNDICE 01 – OFÍCIOS) e disponibilidade de número para esclarecimentos."  O requerido apresentou também cartazes e anexou relatório da reunião havida em 10 de março de 2022, às 19h, no salão da Igreja Católica do Muno Novo - Saquarema (evento 5, outros 81). 

2.23. SITUAÇÃO EM EXAME - cognição precária: 

Tudo equacionado, repiso que está em debate a quantidade das audiências públicas, a serem promovidas no âmbito de um licenciamento sabidamente complexo, versando sobre a implantação da Nova Ferroeste. O projeto da contaria com 1.291 km de extensão e interceptaria 49 municípios, sendo 8 no Mato Grosso do Sul e 41 no Paraná.

Os demandantes postularam, inicialmente, que o IBAMA e o empreendedor Estado do Paraná sejam obrigados a realizar audiências públicas em cada um dos municípios potencialmente atingidos pelas outras. Ou seja, audiência em 41 municípios, dos quais 06 já teriam sido atendidos, em princípio. 

Conquanto essa fosse a solução ideal, reputo que a legislação não obriga a promoção de audiência pública presencial em cada município potencialmente atingido. Em primeiro exame, os requeridos têm razão quando afirmam que as audiências possibilitam a manifestação de uma amostra estatística dos potencialmente atingidos, de modo que a questão gravita muito mais em torno da qualidade da audiência do que, propriamente, na sua quantidade. Como já decidiu o TRF3, "As audiências públicas foram ampla e antecipadamente noticiadas nos quatro municípios, tendo sido oferecido transporte gratuito para os interessados em comparecer, e não há necessidade de realização de uma audiência pública em cada Município da zona de influência." (Apelação 0001121-19.2010.4.03.6103/SP, rel. Des. Fed. Nelton dos Santos, DE de 02 de abril de 2018). 

Nesse mesmo sentido, atente-se para o seguinte julgado: 

[...]

Repiso que o ideal é a máxima participação popular, sobremodo em prol do fortalecimento da consciência ambiental, de extremo relevo para a construção de uma sociedade mais justa. Contudo, é certo que o sistema jurídico não impõe - ao menos, não no momento - que audiências presenciais sejam promovidas em todos os municípios potencialmente afetados. Faz-se necessário, contudo, que os locais selecionados possam configurar, em termos estatísticos, uma amostra legítima da população examinada. Em outras palavras, diante da multiplicidade/diversidade pela qual é constituída a população brasileira, é importante que as audiências tenham aptidão para viabilizar a manifestação de distintos setores da comunidade. 

D'outro tanto, segundo a mencionada Resolução n. 09/1987, do CONAMA, "Sempre que julgar necessário, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministério Público, ou por 50 (cinqüenta) ou mais cidadãos, o Órgão de Meio Ambiente promoverá a realização de audiência pública. (...) No caso de haver solicitação de audiência pública e na hipótese do Órgão Estadual não realizá-la, a licença concedida não terá validade."

Logo, havendo requisição ministerial de audiência pública - em um processo administrativo em que ela ainda não tenha sido realizada -, isso deve ser realizado. Contudo, em princípio, disso não deriva a possibilidade de se requisitar seguidas audiências públicas, cabendo à autoridade administrativa a deliberação, em princípio, sobre a forma e quantidade de audiências necessárias para atendimento aos vetores antes equacionados. 

Por outro lado, ganha peso a informação de que os interessados puderam acompanhar a audiência e participar efetivamente, por meio de videoconferência - audiência telepresencial. Como é bem sabido, as tecnologias de comunicação atual permitem interação à distância, praticamente em tempo real, com formulação de perguntas e obtenção de respostas, a exemplo do que ocorre com salas de aulas em EAD; e como ocorreu há pouco com o próprio Poder Judiciário, ao tempo da pandemia do COVID-19, dado que inúmeras audiências foram conduzidas com o uso da internet, sem prejuízo para o seu conteúdo. 

Acrescento que o CONAMA regulamentou o tema, assegurando que as audiências públicas no âmbito do licenciamente ambiental sejam promovidas com o uso de videoconferência (Resolução CONAMA n. 494, de agosto de 2020), conquanto tenha limitado sua aplicação ao período de vigência do  Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020. Por seu turno, o IBAMA editou o Procedimento Operacional Padrão n. 6/2020, definindo os conceitos de participação pública virtual e de audiência pública virtual. A audiência pública virtual assegura a participação social remota a qualquer interessado, ao vivo ou não, sendo assegurado o acompanhamento das apresentações do RIMA e do projeto e o recebimento de documentos por diferentes plataformas de mensagens.

Sem dúvida que o tema lança os holofotes sobre inúmeros problemas, a exemplo da falta de letramento por parte de muitas pessoas atingidas por empreendimentos como o mencionado no evento-1. Por outro lado, nem todos possuem acesso à internet, computadores e meios de se fazer ouvir. Por conseguinte, conquanto as audiência virtuais tendam a se consolidarem como meio corriqueiro de exposição do EIA-RIMA e de coleta de críticas e sugestões, é fato que não podem ser implantadas sem atentar para essas dificuldades de acesso. 

No presente caso, em princípio, cuidou-se de acompanhamento virtual de uma audiência presencial. Ou seja, a teleconferência não foi o meio exclusivo empregado para comunicação. E isso confere densidade à argumentação dos requeridos, conforme movimentos 3 e 5. Pesa nessa análise, sem dúvida, a constatação de que a participação popular poderia ter sido mais expressiva, quando se toma em conta o relevo da obra em questão e seu potencial de atingir inúmeras pessoas residentes no Estado do Paraná. 

Em princípio, teria havido um total de 1.068 participantes mediante teleconferência e de 1.493 participantes presenciais, somando 2.561, com maior número de interessados em Guaíra. Quanto à participação presencial, apenas 35 seriam moradores de Morretes (lista de presença – SEI 12791370). O ideal seria que mais pessoas houvessem acorrido aos atos, formulando questionamentos mesmo que fosse pela internet. Não desconsidero, porém, os trabalhos promovidos pelo empreendedor para divulgar as audiências, conforme relatado pela FIPE - Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas, no compilado de movimento 5, outros-2 e ss. 

Ao menos por ora, contudo, impõe-se que o pleito do MP seja INDEFERIDO, sem prejuízo de nova deliberação na audiência cuja realização determino nesse despacho. Levo em conta, para tanto, os relatórios sobre as audiências promovidas, a disponibilização de acesso pela internet, e demais considerações acima equacionadas. Ressalvo nova análise do tema, na forma do art. 296, CPC, caso tais premissas sejam infirmadas.  

2.24. AUDIÊNCIA E REQUISIÇÃO DE INFORMAÇÕES: 

A fim de bem deliberar sobre o pedido em questão, e considerando que o processo administrativo encontra-se em curso, reputo necessária a realização de audiência entre as partes, a fim de buscar uma eventual solução consensual do tema, com aplicação da lógica do art. 334 e do art. 190, CPC. 

Por outro lado, faz-se necessário que os requeridos informem, de modo detalhado, a atuação situação do processo administrativo, notadamente no que diz respeito à eventual concessão de licença. Conquanto algumas dessas informações estejam disponíveis no site https://www.novaferroeste.pr.gov.br/, é salutar que haja encaminhamento para juntada aos presentes autos, em prol da sua documentação. 

Em princípio, o site https://www.audienciasnovaferroeste.com/ encontra-se inacessível. 

Decisão do evento 46:

[...]

2.50. DECISÃO DE MOVIMENTO 6: 

Na decisão impugnada, anotei estar em debate a quantidade das audiências públicas, a serem promovidas no âmbito de um licenciamento sabidamente complexo, versando sobre a implantação da Nova Ferroeste. O projeto da contaria com 1.291 km de extensão e interceptaria 49 municípios, sendo 8 no Mato Grosso do Sul e 41 no Paraná.

Acrescento quen ão apenas isso, está em causa também a qualidade das audiências e a amostragem da população a ser ouvida. Não se cuida, pois, apenas de um critério de maioria; mas, deve-se tomar em conta distintos de consulta, a fim de que a deliberação seja fundada na avaliação de distintos grupos de interesse, situados no entorno da obra. 

Os demandantes postularam, inicialmente, que o IBAMA e o empreendedor Estado do Paraná sejam obrigados a realizar audiências públicas em cada um dos municípios potencialmente atingidos pelas outras. Ou seja, audiência em 41 municípios, dos quais 06 já teriam sido atendidos, em princípio. 

Na decisão impugnada, registrei que, conquanto essa fosse a solução ideal, reputo que a legislação não obriga a promoção de audiência pública presencial em cada município potencialmente atingido. Naquele primeiro exame, anotei que os requeridos aparentemente teriam razão quando afirmaram que as audiências possibilitam a manifestação de uma amostra estatística dos potencialmente atingidos, de modo que a questão gravita muito mais em torno da qualidade da audiência do que, propriamente, na sua quantidade. Como já decidiu o TRF3, "As audiências públicas foram ampla e antecipadamente noticiadas nos quatro municípios, tendo sido oferecido transporte gratuito para os interessados em comparecer, e não há necessidade de realização de uma audiência pública em cada Município da zona de influência." (Apelação 0001121-19.2010.4.03.6103/SP, rel. Des. Fed. Nelton dos Santos, DE de 02 de abril de 2018). 

Nesse mesmo sentido, atente-se para o seguinte julgado: 

"AMBIENTAL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS. IBAMA. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. ALTERAÇÃO DE LICENÇA PARA AUMENTO DA COTA DE RESERVATÓRIO DA USINA HIDRELÉTRICA SANTO ANTÔNIO. REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIA PÚBLICA. IRREGULARIDADES. PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE. MEIOS ALTERNATIVOS. OBJETIVOS DA NORMA. SATISFATIVIDADE. PROVIMENTO. 1. Na instância do juízo de origem, foi concedido provimento liminar, nos autos de ação civil pública, em que fora determinado ao IBAMA impedimento de concessão de ato administrativo capaz de permitir que a Usina Hidrelétrica de Santo Antônio elevasse o nível do seu reservatório, persistindo seus efeitos até que a sociedade efetivamente atingida pela ampliação do empreendimento tivesse a oportunidade de participar de uma nova reunião pública em suas respectivas localidades, ao fundamento de que a audiência pública anteriormente realizada estaria comprometida por irregularidades formais, bem como por violar o direito à informação da população interessada. 2. Mecanismo de participação direta da população na proteção da qualidade ambiental, a realização de audiências públicas no processo de licenciamento ambiental encontra-se regulamentada pela Resolução do CONAMA n° 09/87, de 03/12/1987, publicada no DOU de 5/07/1990. 3. A audiência pública é um ato oficial e deve ter os seus resultados levados em consideração na análise e parecer final do órgão licenciador quanto a aprovação ou não do projeto. E essa, aliás, a circunstância que a difere da reunião técnica informativa (regulamentada pela Resolução CONAMA 279/2001). 4. A necessidade de realização de audiência pública na hipótese em exame mostra-se controversa, na medida em que sua exigência é estabelecida apenas na fase de licenciamento prévio, da qual a alteração da licença (tal qual pleiteada para aumento da cota do reservatório) já pressupõe sanada, nos termos da Instrução Normativa n° 184, de 17/07/2008. 5. No caso em apreciação, o IBAMA juntamente com a concessionária do direito de construção e exploração do potencial hidrelétrico da Usina de Santo Antônio, com a intenção de cumprir a determinação do juízo agravado, realizaram audiências públicas nas comunidades de Porto Velho, Jacy-Paraná e no Assentamento Joana D'Arc, além de oficinas preparatórias, com ampla divulgação em diversos meios, disponibilização de transporte aos interessados, tendo contado com a participação de mais de 1.200 pessoas, além de terem distribuído cópia dos estudos realizados para consulta pública em diversos segmentos da sociedade, e respondido, por escrito, as indagações formuladas pelos que compareceram ao ato. As sessões presenciais, no entanto, foram marcadas por insurgências de manifestantes e tumultos, o que inviabilizou a sua conclusão com êxito por questões de segurança. 6. Ainda que não superada, em sede de agravo, a questão de ser exigível ou não a realização de audiência pública nos casos de alteração de licença, apenas, ou a possibilidade de adoção de um procedimento informativo mais simplificado como a reunião pública, deve-se avaliar se foi conferida a maior amplitude de discussão pública e técnica do procedimento, ainda que se arguam irregularidades formais nesse processo. Na circunstância de inexistir exigência taxativa na norma, à luz do caso concreto examinado, a forma como realizadas as audiências públicas, aliadas aos meios alternativos de controle social dos atos administrativos verificados, supriram o caráter de acesso a informação e participação da comunidade - finalidade geral da norma. 7. A audiência pública para o licenciamento ambiental é atividade de natureza consultiva, com eficácia vinculatória relativa. 8. Não é razoável que sejam realizadas audiências públicas em cada uma das localidades afetadas pelo empreendimento, nem que todas as dúvidas dos cidadãos envolvidos sejam exaustivamente esclarecidas. Precedente deste TRF: (AMS 0030295-54.2011.4.01.3400 / DF, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL JIRAIR ARAM MEGUERIAN, SEXTA TURMA, e-DJF1 p.2441 de 29/05/2015. 9. No uso da competência legalmente atribuída, cabe ao IBAMA a apreciação e decisão sobre o pedido de alteração da licença. É o órgão licenciador o principal destinatário das conclusões obtidas pelos processos de debate público e quem efetivamente levará em consideração as indagações formuladas pelos integrantes das comunidades afetadas. 10. Os riscos sociais e ambientais atinentes exclusivamente ao aumento da cota do reservatório, não foram claramente demonstrados no feito. Possibilidade de reversibilidade da medida. Em lado oposto, a manutenção dos efeitos do decisório agravado implica em perigo de dano. 11. Agravo de instrumento conhecido, e provido para declarar superada a necessidade de realização de novas audiências públicas no processo de licenciamento instaurado com o fim de autorizar a alteração da licença ambiental para permitir a elevação da cota do reservatório da UHE Santo Antônio."(AGRAVO 00286189620144010000, DESEMBARGADOR FEDERAL KASSIO NUNES MARQUES, TRF1 - SEXTA TURMA, e-DJF1 DATA:24/02/2017 PAGINA:.)

Repiso que o ideal é a máxima participação popular, sobremodo em prol do fortalecimento da consciência ambiental, de extremo relevo para a construção de uma sociedade mais justa. Contudo, é certo que o sistema jurídico não impõe - ao menos, não no momento - que audiências presenciais sejam promovidas em todos os municípios potencialmente afetados. Faz-se necessário, contudo, que os locais selecionados possam configurar, em termos estatísticos, uma amostra legítima da população examinada. Em outras palavras, diante da multiplicidade/diversidade pela qual é constituída a população brasileira, é importante que as audiências tenham aptidão para viabilizar a manifestação de distintos setores da comunidade. 

D'outro tanto, segundo a mencionada Resolução n. 09/1987, do CONAMA, "Sempre que julgar necessário, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministério Público, ou por 50 (cinqüenta) ou mais cidadãos, o Órgão de Meio Ambiente promoverá a realização de audiência pública. (...) No caso de haver solicitação de audiência pública e na hipótese do Órgão Estadual não realizá-la, a licença concedida não terá validade."

Logo, havendo requisição ministerial de audiência pública - em um processo administrativo em que ela ainda não tenha sido realizada -, isso deve ser realizado. Contudo, em princípio, disso não deriva a possibilidade de se requisitar seguidas audiências públicas, cabendo à autoridade administrativa a deliberação, em princípio, sobre a forma e quantidade de audiências necessárias para atendimento aos vetores antes equacionados. 

Ganha peso a informação de que os interessados puderam acompanhar a audiência e participar efetivamente, por meio de videoconferência - audiência telepresencial. Como é bem sabido, as tecnologias de comunicação atual permitem interação à distância, praticamente em tempo real, com formulação de perguntas e obtenção de respostas, a exemplo do que ocorre com salas de aulas em EAD; e como ocorreu há pouco com o próprio Poder Judiciário, ao tempo da pandemia do COVID-19, dado que inúmeras audiências foram conduzidas com o uso da internet, sem prejuízo para o seu conteúdo. 

Acrescento que o CONAMA regulamentou o tema, assegurando que as audiências públicas no âmbito do licenciamente ambiental sejam promovidas com o uso de videoconferência (Resolução CONAMA n. 494, de agosto de 2020), conquanto tenha limitado sua aplicação ao período de vigência do  Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020. Por seu turno, o IBAMA editou o Procedimento Operacional Padrão n. 6/2020, definindo os conceitos de participação pública virtual e de audiência pública virtual. A audiência pública virtual assegura a participação social remota a qualquer interessado, ao vivo ou não, sendo assegurado o acompanhamento das apresentações do RIMA e do projeto e o recebimento de documentos por diferentes plataformas de mensagens.

Deve-se ter em conta também o art. 3º, § 2º, da Portaria Interministerial n.º 60, de 24 de março de 2015, concernente à exigência de laudo antropológico no âmbito de licenciamentos ambientais. 

Art. 3. No início do procedimento de licenciamento ambiental, o IBAMA deverá, na FCA, solicitar informações do empreendedor sobre possíveis intervenções em terra indígena, em terra quilombola, em bens culturais acautelados e em áreas ou regiões de risco ou endêmicas para malária.  (...)

§2. Para fins do disposto no caput, presume-se a intervenção:  I - em terra indígena, quando a atividade ou o empreendimento submetido ao licenciamento ambiental localizar-se em terra indígena ou apresentar elementos que possam ocasionar impacto socioambiental direto na terra indígena, respeitados os limites do Anexo I; II -em terra quilombola, quando a atividade ou o empreendimento submetido ao licenciamento ambiental localizar-se em terra quilombola ou apresentar elementos que possam ocasionar impacto socioambiental direto na terra quilombola, respeitados os limites do Anexo I;  III - quando a área de influência direta da atividade ou o empreendimento submetido ao licenciamento ambiental localizar-se em área onde foi constatada a ocorrência dos bens culturais acautelados referidos no inciso II do caput do art. 2o; e  IV - quando a atividade ou o empreendimento localizar-se em municípios pertencentes às áreas de risco ou endêmicas para malária. 

Sem dúvida que o tema lança os holofotes sobre inúmeros problemas, a exemplo da falta de letramento por parte de muitas pessoas atingidas por empreendimentos como o mencionado no evento-1. Por outro lado, nem todos possuem acesso à internet, computadores e meios de se fazer ouvir. Por conseguinte, conquanto as audiência virtuais tendam a se consolidarem como meio corriqueiro de exposição do EIA-RIMA e de coleta de críticas e sugestões, é fato que não podem ser implantadas sem atentar para essas dificuldades de acesso. 

No presente caso, em princípio, cuidou-se de acompanhamento virtual de uma audiência presencial. Ou seja, a teleconferência não foi o meio exclusivo empregado para comunicação. E isso confere densidade à argumentação dos requeridos, conforme movimentos 3 e 5. Pesa nessa análise, sem dúvida, a constatação de que a participação popular poderia ter sido mais expressiva, quando se toma em conta o relevo da obra em questão e seu potencial de atingir inúmeras pessoas residentes no Estado do Paraná. 

Em princípio, teria havido um total de 1.068 participantes mediante teleconferência e de 1.493 participantes presenciais, somando 2.561, com maior número de interessados em Guaíra. Quanto à participação presencial, apenas 35 seriam moradores de Morretes (lista de presença – SEI 12791370). O ideal seria que mais pessoas houvessem acorrido aos atos, formulando questionamentos mesmo que fosse pela internet. Não desconsidero, porém, os trabalhos promovidos pelo empreendedor para divulgar as audiências, conforme relatado pela FIPE - Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas, no compilado de movimento 5, outros-2 e ss. 

Por conta disso,. indeferi o pedido de antecipação de tutela. 

2.51. Embargos declaratórios de evento 32: 

Como registrei acima, a consulta das comunidades tradicionais potencialmente atingidas pelo empreendimento é uma medida de significativa importância, já que se revela necessária para aferir a forma como seus membros examinam o alcance da obra; saber se teriam sido suficientemente informados a respeito do seu alcance; aferir se desejam que a obra seja promovida ou inibida; aferir quais os possíveis impactos do empreendimento na vida comunidade e quanto a eventuais riscos de comprometimento da sua estrutura social e meios de subsistência. Não raro, surgem também debates a repeito dos critérios de identificação de tais comunidades, argumentando-se que deveria prevalecer a aplicação da Portaria Interministerial 60, de 24 de março de 2015. 

Em muitos casos, também surgem debates a respeito da orientação jurídica normativa n. 56/2022/PFE/IBAMA, versando sobre o conceito de povos tribais para fins da convenção OIT n. 169 

Em primeira análise, a interpretação contemporânea do aludido diploma normativo (OIT 169) não pode ficar adstrita às comunidades indígenas e comunidades quilombolas. Ao contrário, o texto parece se destinar a assegurar consulta prévia, livre e informada de comunidades que sejam atingidas por empreendimentos com potencial lesivo, enquanto projeção de uma democracia participativa, como enfatizei acima. 

Repiso que, segundo Bessa Antunes, a Comissão Nacional para o Desenvolvimento das Comunidades Tradicionais tem reconhecido a existência de vários povos e comunidades tradicionais, nomeadamente: andirobeiras, apanhadores de sempre-vivas, catingueiros, caiçaras, castanheiras, catadores de mangaba, cipozeiros, extrativistas, faxinalenses, Geraizeiros, Ilhéus, Indígenas, Isqueiros, Morroquianos, Pantaneiros, Pescadores Artesanais, Piaçaveiros, Pomeranos, Povos de Terreiro, Quebradeiras de Coco de Babaçu, Quilombolas, Ribeirinhos, Seringueiros, Vazanteiros, Veredeiros, dentre outros. (ANTUNES, Paulo de Bessa. Obra citada. p. 96-97).

Mencionei acima, ademais, que "É possível identificar uma tendência de inclusão de diversas comunidades urbanas e rurais pobres na lista de comunidades tradicionais, independentemente de cumprirem ou não os requisitos objectivos da OIT 169 para serem reconhecidas como tal. Por outro lado, não podemos deixar de reconhecer que, nos exatos termos da Convenção 169, o reconhecimento legal por parte do Estado gera tutela jurídica, de modo que as discussões sobre a natureza sociológica ou antropológica dessas comunidades acabam se revelando então irrelevantes quando se trata de reconhecimento já promovido." (ANTUNES, Paulo de Bessa. Obra citada. p. 98). Um bom exemplo da necessidade de uma compreensão ampla do termo, para os fins previstos na OIT 169, é fornecido pelas comunidades Gitanas - ciganos, romani, presentes em mais de 291 cidades brasileiras, com peculiaridades de forma de vida, devendo ser reconhecidos como uma comunidades tradicional. 

Ou seja, as comunidades tradicionais reconhecidas oficialmente pelo Estado brasileiro certamente não esgotam o universo de grupos suscetíveis de serem assim considerados. Esse conjunto pode ser muito mais vasto, pois é crescente o número de pequenas comunidades rurais que reivindicam o seu reconhecimento como comunidade tradicional. Por outro lado, isso não significa atribuir a tais comunidades uma espécie de poder de veto, dado que aludida consulta não se confunde com um escrutínio - plebiscito ou referendo -, na medida em que se destina a contribuir para a decisão a ser tomada pelo órgão licenciador. Importa dizer: aludida consulta é necessária, obrigatória, conquanto não possa ser compreendida, em primeiro exame, como uma espécie de meio de interdição, por si, ao empreendimento. Eventual aceitação ou respulsa da obra, pelos membros da comunidade política, não necessariamente se traduzirão em decisão semelhante pelos órgãos licenciadores. 

Faço esse registro: aludida consulta se dá em prol de um voto qualificado, a ser tomado em conta, de modo realmente motivado, por parte da Administração Pública, enfrentando as impugnações porventura ofertadas à obra. A ausência da consulta invalida o licenciamento, em primeiro exame. Mas, por outro, a sua realização não garante, por si, que a obra seja cabível ou que a chancela estatal esteja correta. Em alguns casos, a comunidade atingida pode manifestar concordância ou até mesmo torcida em prol de uma dada obra que - ao final das contas - acaba por se revelar agressiva ao equilíbrio ambiental. Até porque nem sempre os interesses comunitários se confundem com os interesses inerentes ao direito ambiental. Assim, a participação da comunidade deve ser compreendida como uma forma de "voto de qualidade", que não pode ser substituída por alguma maioria já formada. Quando várias comunidades são potencialmente atingidas, todas devem ser ouvidas, a despeito de já haver uma aparente maioria formada a favor ou contra o empreendimento. Sem dúvida que isso não implica ouvir todas as pessoas de cada coletividade potencialmente atingida, já que isso deve funcionar de modo a se facultar manifestação e assegurar efetivo conhecimento do RIMA por parte de todos os potencialmente interessados. 

Assim, é fato que, em primeiro exame, as comunidades do entorno da obra deveriam ter sido ouvidas, na forma da OIT 169, sobremodo porquanto podem suportar eventuais impactos negativos decorrentes da obra, por conta da sua proximidade ao local das edificações. 

Pode-se discutir a forma de viabilizar isso, caso a medida venha a ser imposta judicialmente. Em princípio, caso deferidas, as consultas tidas por faltantes poderiam ser promovidas de modo célere, sem prejuízo da qualidade. Eventuais audiências poderiam ser concentradas em um determinado número de ilhas, assegurando-se efetiva participação de todas as comunidades do entorno. Pode-se promover uma modelagem estatística a fim de se confrontar a efetiva participação de interessados, de um lado, com a população presente em cada ilha, no limite em que haja censos confiáveis a respeito disso. 

Em princípio, não há razão para que se limitassem as consultas a apenas alguns núcleos, sem tomar em conta a efetiva dimensão dos potencialmente atingidos pelas obras da Nova Ferroeste. 

Tenho em conta, por óbvio, nenhuma norma regula sua própria interpretação. Caso a Constituição veiculasse um adendo - "dispositivos para se interpretar a Constituição" -, tais dispositivos dependeriam de interpretação, e assim por diante. Isso é percebido com qualquer preceito com pretensões hermenêuticas, a exemplo dos arts. 110 a 112, do Código Tributário Nacional, que também devem ser interpretados. Por outro lado, as palavras têm o sentido que a comunidade de falantes lhes atribuí. Contudo, há várias comunidades de falantes, de modo que a polissemia do idioma é comum. A interpretação depende do exame do contexto e da intenção. Compreender o quadro Guernica, de Pablo Picasso, pressupõe que as pessoas conheçam a história da Guerra Civil Espanhola. Também há significados objetivos, que se impõe com maior força sobre os sujeitos. Não há como alguém carregar uma suástica alegando cuidar-se de símbolo de paz, pois não é, conquanto em passado remoto pudesse ser encontrada em monumentos budistas. A sanguinolência da máquina nazista impede qualquer outro sentido. Enfim, há termos mais objetivos do que outros. 

De todo modo, ao que releva, o ponto é que a Convenção da OIT 169 tem sido interpretada de modo a compreender distintas comunidades tradicionais, em prol da sua máxima eficácia. Note-se que até mesmo quanto à interpretação da Lei Fundamental, a Suprema Corte tem reconhecido mutações constitucionais. Ou seja, a mudança da compreensão do texto, em razão da mudança do contexto social. E isso se aplica também às Convenções internacionais, cujo sentido não pode ser permenecer congelado, como se fosse alheio e independente da História. 

No caso vertente, convém ter em conta o seguinte: "(...) comunidades tradicionais não são definidas por algum tipo de rol fechado, tratando-se de qualquer grupo humano com traços culturais peculiares, sistemas de manejo que respeitam os ciclos da natureza, mediante utilização de conhecimentos herdados de gerações passadas, que assim se declarem, não cabendo ao Direito negar-lhe identidade, a pretexto de preenchimento de cadastros e formulários definidos por quem não pertence a esses grupos. No ponto, segundo Diegues e Arruda (2001, p.25-26), hoje existem inúmeras comunidades tradicionais: os açorianos, os babaçueiros, os caboclos ribeirinhos amazônicos, os caiçaras, os caipiras sitiantes, os campeiros, os jangadeiros, pantaneiros, os pescadores artesanais, os praieiros, os quilombolas, os sertanejos/vaqueiros e varjeiros (ribeirinhos não-amazônicos). A qualquer momento, novas surgirão, pois não há proibição para tanto." (Decisão n. 72-A/2014, Processo 0006962-86.2014.4.01.3200, proferida em 23/05/2014 - citada no julgado TRF-1 - AI: 00578508520164010000, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL SOUZA PRUDENTE, Data de Julgamento: 02/05/2018, QUINTA TURMA, Data de Publicação: 15/05/2018)

Atente-se para a ementa do mencionado acórdão: 

[...]

Dito isso tudo, reputo que a narrativa dos fatos, promovida pela peça inicial, se revela verossímil e que seus argumentos são densos. Cogita-se da necessidade de que, quando menos, um número maior de nações nativas, situadas no entorno, fosse houvida. Cuida-se de um problema estatístico, bem dimensionado por Darrel Huff. How to lie with statistics. Em uma eleição, uma pesquisa de intenção de votos não pode concentrar seu exame apenas nos Estados-membros que tenham manifesta propensão de votar em um determinado candidato, sob pena de a pesquisa ficar enviesada. Em uma pesquisa sobre as condições do transporte público, o pesquisador não pode promover pesquisa junto a pessoas que não o utilizam. Enfim, a seleção da amostragem é de fundamental importância para a qualidade da estatística descritiva e para as inferências que se presta fazer a partir delas. 

Preocupa, portanto, a alegação de que apenas teria sido consultada uma de várias nações nativas situadas no entorno. Conquanto haja o indevido costume de se supor homogêneos os costumes e interesses das nações nativas, isso não corresponde à verdade. Cada tekoha possui suas necessidades e diferentes detalhes quanto à forma de vida. 

DE TODO MODO, concordo com os requeridos quando argumentam que isso não implicaria anulação, por si, do licenciamento. Seria o caso de eventual complementação, diante do formulismo mitigado que vigora nesse âmbito, sem prejuízo de reexame adiante. IMPÕE-SE, pois, que os documentos veiculados nos autos sejam complementados, para adequada evolução deste processo. Oportunamente, retomarei aludido exame, tomando em conta a situação do processo administrativo.

Como se observa, o juízo reconheceu que o ideal seria assegurar a máxima participação popular no processo de consulta à comunidade que poderá ser afetada pelo empreendimento; que a participação virtual em audiências públicas nem sempre atende ao objetivo de dar publicidade aos estudos realizados, pois nem todos têm acesso a meios eletrônicos de comunicação e condições de se manifestar por essa via; que "a narrativa dos fatos, promovida pela peça inicial, se revela verossímil e que seus argumentos são densos", entendendo, ao menos em juízo de cognição sumária, que o ideal seria mais pessoas terem comparecido às audiências públicas telepresenciais e que, aparentemente, um número maior de nações nativas teria que ter sido ouvido, de modo a qualificar a amostra da população selecionada pelo empreendedor e pelo IBAMA para as audiências públicas, realizadas em apenas 7 (sete) municípios-chave, do total de 41 (quarenta e um) no Estado do Paraná que serão atingidos pelo projeto de revitalização e ampliação da ferrovia; que, nos termos da Resolução CONAMA nº 09/1987, a audiência pública pode ser solicitada ao órgão licenciador pelo Ministério Público, bem como que, se houver solicitação e a audiência não for realizada, a licença ambiental concedida não terá validade.

Não obstante, indeferiu a liminar - e manteve o seu indeferimento no julgamento dos embargos declaratórios opostos pelo MPF -, considerando que: (i) para aferir se a participação popular no licenciamento foi assegurada a contento é preciso analisar não apenas a quantidade de audiências públicas realizadas, mas também a qualidade da participação assegurada; (ii) o empreendedor envidou esforços para divulgar as audiências públicas e garantiu transporte de Morretes para os interessados em participar da audiência em Paranaguá; (iii) o reconhecimento, ao final, de que era necessário assegurar maior participação da sociedade para possibilitar manifestação qualificada acerca do projeto e dos estudos ambientais - sobretudo por parte das populações indígenas - não acarretaria, por si só, a nulidade do processo de licenciamento, mas exigiria complementação; (iv) seria necessário aguardar a apresentação de documentos e o reexame da questão, de acordo com a situação do processo administrativo, cuja juntada requisitou ao Estado do Paraná na mesma decisão (evento 46).

Feito esse resumo, passa-se a analisar, separadamente, cada um dos pleitos.

2.1 Realização de novas audiências públicas

Apesar dos argumentos do agravante, não verifico perigo de dano grave ou risco ao resultado útil do processo que justifiquem determinar, desde logo, a realização de mais duas audiências públicas para apresentação e discussão do EIA/RIMA.

A ACP foi ajuizada em 07/06/2022, a liminar foi indeferida há bastante tempo, em 10/08/2022 (evento 6), a decisão agravada teve a sua fundamentação complementada em 25/01/2025 (evento 46) e o agravo de instrumento foi interposto em 07/03/2025. Isto é, ao que parece, passaram-se quase 3 (três) anos sem alterações significativas no trâmite do procedimento administrativo, até mesmo porque se trata de licenciamento complexo, de empreendimento de grande porte, que deve atender a uma série de requisitos até chegar à fase de concessão das licenças. Vale lembrar, também, que, segundo a decisão agravada, o Estado do Paraná estaria aguardando a concessão das licenças para dar início à licitação para execução do projeto. Consequentemente, não há um risco iminente que tivesse que ser contornado de pronto, parecendo que os direitos à transparência, à informação e à participação popular - inclusive das comunidades tradicionais e dos povos indígenas - podem ser assegurados oportunamente, caso se conclua que a realização das duas audiências públicas adicionais é indispensável para tanto.

Quanto à tese de que o processo teria pouquíssimo resultado se as audiências públicas não forem realizadas de imediato, também não prospera. O objetivo da ação civil pública, como já foi dito, é mais amplo, visando não só assegurar a realização de mais audiências, como também que a manifestação dos potenciais afetados pelo empreendimento acerca do EIA/RIMA em tais audiências seja valorada pelo órgão licenciador, além de ensejar a reparação de danos morais coletivos decorrentes da tramitação alegadamente viciada do licenciamento. Tais objetivos, que, nos termos do pedido, também são relevantes, podem ser alcançados por decisão de mérito, independentemente de as audiências públicas serem promovidas agora ou mais adiante.

Por outro lado, parece prematuro reputar imprescindível a realização de mais duas audiências públicas neste estágio do processo, considerando que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade, que a cópia do processo administrativo ainda não havia sido juntada aos autos quando foi proferida a decisão agravada e que, conforme alegou o IBAMA - inclusive na audiência de conciliação (evento  25) -, a eleição de apenas 7 cidades-polo para apresentação do EIA/RIMA estaria embasada em critérios técnicos. Cabe, pois, ao juiz natural fazer a anunciada avaliação quantitativa e qualitativa das audiências que ocorreram até então para decidir se foram suficientes para assegurar a transparência do licenciamento, o direito de acesso à informação ambiental (STJ, IAC 13) e a participação popular, antes de o Tribunal deliberar a respeito, até mesmo para não suprimir uma instância julgadora. Ou seja, não se identifica probabilidade no direito (possibilidade de ser dado provimento ao recurso quanto a esse aspecto no julgamento colegiado).

Em resumo, impõe-se manter, ao menos por ora, a decisão que deixou de ordenar novas audiências em Morretes e Cascavel, porquanto não estão evidenciados os requisitos que autorizariam a concessão da tutela provisória de urgência no primeiro grau, ou a antecipação da tutela recursal nesta instância. As audiências públicas solicitadas poderão ser determinadas oportunamente, se assim entenderem o juiz que conduz o feito ou a Turma, ao analisarem o mérito dos respectivos feitos.

2.2 Emissão de pareceres e análise do EIA/RIMA antes da realização das novas audiências

Não parece haver motivo também para impedir o IBAMA de emitir pareceres técnicos e jurídicos e de analisar o EIA/RIMA, à luz do que já consta no processo de licenciamento ambiental e será acrescido até que seja julgado o mérito da ação civil pública. O procedimento administrativo é longo, oneroso e demorado, comportando estudos variados nas mais diversas áreas do conhecimento (e.g.: biológica, geológica, hidrológica, ecológica, jurídica, de engenharia, etc.), uma série de atos e etapas - até mesmo em razão do porte do empreendimento e das alterações realizadas no projeto que, a julgar pelo que consta na decisão recorrida, teria passado a abranger também o Estado de Santa Catarina, com a inclusão da rota Cascavel a Chapecó -, os quais podem ser praticados sem maiores prejuízos, independentemente da eventual realização de novas audiências públicas. Caso estas venham a ser promovidas, por iniciativa do próprio empreendedor (até mesmo para imprimir celeridade ao processo administrativo e à ACP), do órgão ambiental ou por determinação judicial, os pareceres e decisões emitidos pelo IBAMA poderão ser revistos e complementados, se for necessário, sem maiores prejuízos.

Em tal contexto, seria desproporcional paralisar todo o procedimento de licenciamento para salvaguardar o direito à informação de alguns grupos que não teriam sido contemplados nos estudos e para aumentar a abrangência da participação popular - que, em alguma medida, foi assegurada - se esses direitos estão resguardados pelo ajuizamento da ação e poderão vir a ser atendidos futuramente. A prudência recomenda que não se interfira no processo administrativo se não há uma razão premente para impedir a prática de atos que estão a cargo de outro poder constituído e não terão efeitos irreversíveis. Sobretudo quando há manifesto interesse público envolvido, como neste caso, em que o licenciamento se refere a projeto de infraestrutura de autoria de ente federado (Estado do Paraná) que, ao se propor a ampliar o transporte ferroviário e a aumentar a segurança das vias férreas existentes, é relevante para o desenvolvimento regional e nacional.

Por tais motivos, a antecipação de tutela deve ser indeferida também nesse ponto, ficando o órgão licenciador autorizado a prosseguir com os trâmites usuais do licenciamento no que tange à análise do EIA/RIMA, se assim entender, até ulterior deliberação (no primeiro grau ou nesta instância) acerca da necessidade de realização de mais audiências públicas.  

2.3 Concessão de licenças ambientais antes de novas audiências

Conforme registrou a decisão recorrida, os argumentos do Ministério Público Federal são fortes e a sua análise, à primeira vista, indica que os princípios da publicidade e da transparência não teriam sido observados a contento na etapa atual do licenciamento, quando foram escolhidos apenas 7 (sete) municípios-polo para ouvir a comunidade que será afetada pela construção do empreendimento e que teria direito de se manifestar sobre o EIA/RIMA.

Na linha da decisão agravada, existe, além disso, possibilidade de eventual licença ambiental, concedida sem a realização de audiências públicas requeridas pelo Ministério Público, vir a ser reputada inválida, em face do que preceitua o parágrafo 2º do artigo 2º da Resolução CONAMA 09/1987:

 Art. 2º Sempre que julgar necessário, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministério Público, ou por 50 (cinqüenta) ou mais cidadãos, o Órgão de Meio Ambiente promoverá a realização de audiência pública.

§ 2º No caso de haver solicitação de audiência pública e na hipótese do Órgão Estadual não realizá-la, a licença concedida não terá validade.

Pois bem. O direito de acesso à informação ambiental é reconhecido pelo direito internacional e, no direito ambiental brasileiro, é regido pelo princípio da máxima divulgação (princípio favor informare), encontrando-se garantido pela Constituição e por várias leis federais (STJ, IAC 13).

De acordo com o Superior Tribunal de Justiça, ao firmar teses vinculantes no julgamento do Incidente de Assunção de Competência nº 13, a transparência ambiental em nosso ordenamento jurídico impõe ao Estado o dever de divulgar as informações de que dispõe e, inclusive, de produzir informação ambiental, ao mesmo tempo em que assegura ao cidadão e a qualquer entidade o direito de reclamar acesso às informações públicas:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. INCIDENTE DE ASSUNÇÃO DE COMPETÊNCIA (IAC N. 13/STJ). AMBIENTAL. ESTADO DE DIREITO AMBIENTAL. DIREITO DE ACESSO À INFORMAÇÃO AMBIENTAL. VÍCIO DE FUNDAMENTAÇÃO. INEXISTÊNCIA. PRINCÍPIO 10 DA DECLARAÇÃO DO RIO. PRINCÍPIO DA MÁXIMA DIVULGAÇÃO. PRINCÍPIO FAVOR INFORMARE. ACORDO DE ESCAZÚ. CONVENÇÃO DE AARHUS. LEGISLAÇÃO INTERNA POSITIVADA. CONVERGÊNCIA. ARTS. 2º DA LEI N. 10.650/2003, 8º DA LEI N. 12.527/2011 (LAI) E 9º DA LEI N. 6.938/1981 (POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE - PNMA). TRANSPARÊNCIA AMBIENTAL ATIVA. DEVER ESTATAL DE INFORMAR E PRODUZIR INFORMAÇÃO AMBIENTAL. PRESUNÇÃO RELATIVA. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. INEXISTÊNCIA. NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO ADEQUADA DA NEGATIVA. CONTROLE JUDICIAL DO ATO ADMINISTRATIVO. CABIMENTO. ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL (APA). PLANO DE MANEJO. PUBLICAÇÃO PERIÓDICA DE RELATÓRIOS DE EXECUÇÃO. PORTAL DE INTERNET. AVERBAÇÃO NO REGISTRO DE IMÓVEIS RURAIS. PREVISÃO LEGAL. 1. Tendo sido suscitada a matéria nos aclaratórios ao acórdão da origem recorrido, invocada no recurso especial a nulidade por vício de fundamentação, na forma do art. 1.022 do CPC/2015, e pleiteada a incidência da ficção legal do art. 1.025 dessa norma, reconhece-se o prequestionamento das matérias discutidas. Ademais, o acórdão efetivamente enfrenta a questão, verificando-se o prequestionamento implícito. Inexistente vício de fundamentação relevante para a solução da causa, supera-se a preliminar de mérito. 2. O direito de acesso à informação ambiental encontra-se reconhecido no direito internacional, em diversas normas que visam dar cumprimento ao Princípio 10 da Declaração do Rio. No âmbito da América Latina e Caribe, o Acordo de Escazú dispõe sobre a matéria. Embora não internalizado, pendente de ratificação, o direito nacional reflete princípios semelhantes por todo o ordenamento, desde o nível constitucional, que se espalham em variadas leis federais. 3. O direito de acesso à informação configura-se em dupla vertente: direito do particular de ter acesso a informações públicas requeridas (transparência passiva) e dever estatal de dar publicidade às informações públicas que detém (transparência ativa). Atua, ademais, em função do direito de participação social na coisa pública, inerente às democracias, embora constitua-se simultaneamente como direito autônomo. 4. No regime de transparência brasileiro, vige o Princípio da Máxima Divulgação: a publicidade é regra, e o sigilo, exceção, sem subterfúgios, anacronismos jurídicos ou meias-medidas. É dever do Estado demonstrar razões consistentes para negar a publicidade ativa e ainda mais fortes para rejeitar o atendimento ao dever de transparência passiva. 5. A opacidade administrativa não pode ser tolerada como simulacro de transparência passiva. O dever estatal de transparência ativa antecede o direito do cidadão em reclamar a transparência passiva. É o desatendimento da publicação espontânea e geral de informações públicas que abre ao cidadão o direito de reclamar, individualmente, acesso às informações públicas não publicadas pelo Estado. 6. Eis a ordem natural das coisas, em matéria de transparência em uma democracia: i) a Administração atende o dever de publicidade e veicula de forma geral e ativa as informações públicas, na internet; ii) desatendido o dever de transparência ativa, mediante provocação de qualquer pessoa, a Administração presta a informação requerida, preferencialmente via internet; iii) descumprido o dever de transparência passiva, aciona-se, em último caso, a Justiça. Não é a existência dos passos subsequentes, porém, que apaga os deveres antecedentes. Ou seja: não é porque se pode requerer acesso à informação que a Administração está desobrigada, desde o início, de publicá-la, ativamente e independentemente de requerimento anterior. 7. Impõe-se ao Estado, em regra, a publicação (especialmente na internet, acresça-se) de informações públicas, não se tratando de ato discricionário. Para não publicar a informação pública na internet, o Administrador deve demonstrar motivações concretas, de caráter público e republicano, aptas a afastar a regra da transparência ativa. Descumprida a regra, viabiliza-se ao cidadão o requerimento de acesso. Para negar-se a atender a transparência passiva, os motivos do Administrador devem ser ainda mais graves, conforme normas de sigilo taxativamente previstas na Lei de Acesso à Informação (LAI). Em matéria de transparência, no Brasil, a autointerpretação administrativa em favor de si mesma, a pretexto de discricionariedade, é vedada, devendo a negativa ser sempre fundamentada em decisão pública, sujeita a revisão administrativa e controle judicial. 8. No âmbito da transparência ambiental, o ordenamento brasileiro intensifica ainda mais o dever do Estado, impondo inclusive a produção da informação ambiental, e não apenas a divulgação daquelas de que dispõem (transparência reativa). É certo que a previsão deve ser interpretada moderadamente, sendo de se ponderar os pedidos de produção da informação não disponível com outros aspectos da gestão pública. A presunção do dever de produzir a informação ambiental é relativa, podendo ser, mediante justificação expressa e razoável, afastada pela Administração, sujeita tal decisão ao crivo judicial. 9. No caso concreto, não se vislumbra razoável a inexistência de relatórios de execução do Plano de Manejo da Área de Proteção Ambiental (APA) do Lajeado. Se não existem, devem ser produzidos, à luz da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/1981, art. 9º, XI). Produzidos, devem ser ativamente publicados pela municipalidade, em seu portal de internet (LAI - Lei n. 12.527/2011, art. 8º, § 2º). 10. Quanto à averbação da APA no registro dos imóveis rurais, o ordenamento ambiental e registral brasileiro aponta para sua adequação. As averbações facultativas não são taxativamente previstas, e o Ministério Público é expressamente legitimado para requerer, inclusive diretamente ao oficial, apontamentos vinculados a sua função institucional, entre as quais, inequivocamente, está a tutela ambiental. 11. A anterior publicidade dos atos administrativos em nada impede o registro, ainda que este também atenda a esse mesmo princípio. São vários os atos públicos, inclusive judiciais, que são de averbação ou registro compulsórios (p. ex. sentenças, desapropriações e tombamentos). Tanto mais se diga da medida facultativa, requerida expressamente pelo Ministério Público no âmbito da sua função institucional de defesa do meio ambiente. 12. A hipótese presente não se confunde com o regime das áreas de preservação permanente (APP), com o Cadastro Ambiental Rural (CAR) ou com o Novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), regidos por normas próprias e específicas. 13. Em suma, o ainda incipiente Estado de Direito Ambiental, também dito Estado Ecológico de Direito ou Estado Socioambiental de Direito ( Environmental Rule of Law), brasileiro contempla dentre as medidas de transparência ambiental, entre outras: i) o dever estatal de produzir relatórios de execução de projetos ambientais, como os Planos de Manejo de APAs; ii) o dever estatal de publicar tais relatórios na internet, com periodicidade adequada; e iii) a averbação das APAs nos registros de imóveis rurais, mediante requerimento direto do Ministério Público aos ofícios. 14. Fixam-se as seguintes teses vinculantes neste IAC: Tese A) O direito de acesso à informação no Direito Ambiental brasileiro compreende: i) o dever de publicação, na internet, dos documentos ambientais detidos pela Administração não sujeitos a sigilo (transparência ativa); ii) o direito de qualquer pessoa e entidade de requerer acesso a informações ambientais específicas não publicadas (transparência passiva); e iii) direito a requerer a produção de informação ambiental não disponível para a Administração (transparência reativa); Tese B) Presume-se a obrigação do Estado em favor da transparência ambiental, sendo ônus da Administração justificar seu descumprimento, sempre sujeita a controle judicial, nos seguintes termos: i) na transparência ativa, demonstrando razões administrativas adequadas para a opção de não publicar; ii) na transparência passiva, de enquadramento da informação nas razões legais e taxativas de sigilo; e iii) na transparência ambiental reativa, da irrazoabilidade da pretensão de produção da informação inexistente; Tese C) O regime registral brasileiro admite a averbação de informações facultativas sobre o imóvel, de interesse público, inclusive as ambientais; Tese D) O Ministério Público pode requisitar diretamente ao oficial de registro competente a averbação de informações alusivas a suas funções institucionais. 15. Solução do caso concreto. Determina-se: i) a publicação (e produção, acaso inexistam) dos relatórios periódicos de implantação e execução do Plano de Manejo da APA do Lajedo no portal da Municipalidade; e ii) a averbação da APA nos imóveis rurais incluídos em seus limites. 16. Recurso especial a que se dá provimento, com teses vinculantes fixadas em incidente de assunção de competência (art. 947 do CPC/2015). (STJ, IAC 13 - REsp 1857098, 1ª Seção, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 24/05/2022).

Portanto, qualquer pessoa ou entidade tem direito de requerer acesso a informações ambientais específicas e o Poder Público tem o dever de a elas dar publicidade, espontaneamente ou quando provocado, sendo-lhe vedado negar acesso a tais informações, salvo quando devidamente justificado.

O Ministério Público, como guardião dos direitos constitucionais, defensor das populações indígenas e protetor do patrimônio público e social, do meio ambiente e dos direitos difusos e coletivos (CF/88, art. 129), pode e deve atuar no licenciamento ambiental, promovendo as medidas necessárias ao cumprimento de suas funções institucionais, o que inclui requisitar informações e documentos e, nos termos da norma do CONAMA já citada, requerer audiências públicas, se necessário.

Assim, o requerimento de 2 (duas) audiências adicionais, ao menos neste juízo preliminar, próprio da antecipação de tutela recursal: (a) não se afigura desarrazoado e parece condizente com o poder-dever que tem a instituição de adotar medidas para proteger o meio ambiente, as populações indígenas e os direitos difusos (como a sadia qualidade de vida, a segurança e o bem-estar da população); (b) a princípio, estaria respaldado pelo princípio da legalidade.

Ainda em sede de cognição sumária, parece que o empreendedor e o órgão ambiental não teriam apresentado fundamentos convincentes para que o pedido dessas 2 (duas) audiências solicitadas pelo MP não fosse atendido. Pelo que se depreende da decisão recorrida e do que foi exposto na audiência de conciliação (evento 25 do processo originário), o IBAMA defende a suficiência das audiências realizadas por ter adotado critérios técnicos para selecionar apenas 7 (sete) cidades para a realização das audiências públicas, dentre os 41 municípios que serão afetados. A adequação desses critérios ainda terá que ser analisada em profundidade pelo juízo de origem no momento oportuno. Entretanto, não foram mencionadas dificuldades intransponíveis que impedissem a realização de mais dois eventos.

Ou seja, tudo leva a crer que há boa probabilidade de, ao final, ser acolhida a postulação, se forem contrapostos, de um lado, o porte e abrangência do empreendimento e a importância das questões suscitadas pelo parquet (sócio-ambientais, sanitárias e de segurança), especialmente para as comunidades envolvidas, e, de outro, os gastos e o dispêndio de tempo que apenas mais 2 (duas) audiências acarretarão ao empreendedor, ao órgão ambiental e aos futuros usuários da ferrovia.

É importante registrar que, de acordo com a decisão agravada, o custo estimado do empreendimento seria de R$ 35,8 bilhões de reais (ou US$ 6,98 bilhões de dólares). O custo de cada audiência pública, em contrapartida, estaria em torno de 180 a 200 mil reais, segundo informações colhidas na audiência de conciliação (evento 25, VIDEO3, aprox. 19 minutos). Portanto, em termos econômico-financeiros, aparentemente não haveria um grave empecilho à realização de mais 2 (dois) eventos, um em Morretes e outro em Cascavel, por conta do Estado do Paraná.

No que diz respeito à maior demora no licenciamento, parece que o prejuízo ao empreendedor, ao IBAMA ou à coletividade seria menor se as audiências públicas fossem realizadas nos termos requeridos pelo MP, do que se for aguardado o julgamento da ACP e, eventualmente, a licença prévia for considerada viciada e o licenciamento tiver que retroceder à etapa anterior à análise do EIA/RIMA (perigo de dano inverso).

Assim, considero demonstrada a probabilidade do direito defendido, haja vista a possibilidade de ser declarada, ao final, se não a nulidade do processo de licenciamento ambiental como um todo, ao menos da licença prévia, se esta for concedida sem assegurar informação ambiental ampla e direito à participação dos afetados pelo empreendimento, nos termos postulados pelo Ministério Público.

Quanto ao perigo de dano, também parece existir, pois é grande a possibilidade de o processo administrativo avançar enquanto o mérito da ação civil pública não é julgado e de acabarem sendo emitidas licenças - talvez inválidas - para o empreendimento (não só a licença prévia, como também as licenças subsequentes, de instalação e de operação) e, quem sabe, até de vir a ser construída a ferrovia antes do julgamento definitivo da lide, se o IBAMA não for compelido a aguardar decisão judicial acerca da novas audiências públicas. Como se sabe, a tramitação das ACPS costuma se estender quando estão em debate questões ambientais complexas e empreendimentos públicos de grande envergadura, como no presente caso. Menciono, para ilustrar este raciocínio, o que ocorreu em processo que versava sobre a adequação do licenciamento ambiental de complexo logístico intermodal a ser instalado na área portuária de Paranaguá (abrangendo terminal para granéis líquidos, pátio para caminhões e dutos para movimentação de líquidos diversos, inclusive produtos inflamáveis), em que esta Turma acabou reconhecendo a perda parcial de objeto da ação civil pública, porquanto o licenciamento e as obras prosseguiram e o empreendimento já estava funcionando à época do julgamento da apelação (TRF4, AC 5001633-75.2016.4.04.7008, 12ª Turma, Relator RODRIGO KRAVETZ, julgado em 24/01/2024).

Por isso, aparentemente há perigo de se consumarem danos ao meio ambiente e aos cidadãos, enquanto o Poder Judiciário não decide o litígio. Podem ser afetados não apenas direitos sociais e individuais abstratos, no plano do exercício da cidadania (como à transparência e à participação democrática no licenciamento), mas a saúde, o sossego, a segurança, as atividades profissionais e a própria vida das pessoas, considerando os impactos que a construção e funcionamento de uma ferrovia podem acarretar em termos de poluição atmosférica, ruídos, contaminação do solo com combustíveis, passagem de trens e outros veículos no perímetro urbano e na zona rural, destruição de vegetação, afugentamento de animais, perigo de acidentes de trânsito, etc., além dos vários riscos destacados pelo agravante (contaminação de água potável, prejuízos a atividades empresariais, restrição à circulação de comunidades indígenas, deslizamentos de terra, dentre outros). 

Ao que parece, há risco de prejuízos significativos também ao Poder Público (empreendedor/agravado) e, em última análise, à coletividade como um todo (contribuintes, empreendedores privados, usuários da ferrovia, presentes e futuras gerações), caso o  Estado do Paraná obtenha as licenças ambientais e prossiga com a licitação e as obras antes de estar pacificada a controvérsia no âmbito judicial. Com efeito, se a(s) licença(s) for(em) cassada(s) e for determinada a realização de mais audiências públicas, as críticas e sugestões dos participantes poderão ser acolhidas, resultando, por exemplo, em complementação de estudos, refazimento ou alteração de projetos, desfazimento de obras,  gastos com novas construções, indenizações ou, talvez, até mesmo, na inviabilidade do empreendimento. Até então, grandes somas de recursos públicos podem ter sido gastos e muitos dos danos potenciais assinalados podem ter se consumado e se tornado irreversíveis.

É recomendável, pois, acolher o pedido do agravante na parte em que objetiva impedir a emissão da licença ambiental prévia, pelo menos até que o colegiado possa analisar o mérito do agravo de instrumento, em atenção ao princípio da prevenção e para resguardar o direito das comunidades afetadas que alegadamente não foram respeitados, como também o interesse público e o erário.

Registro, por fim, que, em casos semelhantes, relativos a ações que pedem a anulação de licenciamento ambiental de grandes empreendimentos, esta Corte seguiu a mesma linha, optando por deferir antecipação de tutela recursal ou por manter liminares concedidas na origem que suspendiam licença já concedida, impediam a sua emissão ou impediam a prática de atos posteriores que poderiam implicar danos irreversíveis ao meio ambiente ou prejuízos irrecuperáveis ao patrimônio público (desde que, claro, estivesse evidenciada a probabilidade do direito).

Cito, exemplificativamente, decisão monocrática proferida pelo Desembargador Cândido Alfredo Silva Leal Júnior que, ao deferir parcialmente pedido de antecipação de tutela recursal no Agravo de Instrumento nº 5039207-39.2018.4.04.0000, suspendeu a licença prévia que havia sido concedida ao empreendimento denominado Faixa de Infraestrutura de Pontal do Paraná, até que fosse julgada a ação civil pública originária (Processo nº 5003001-75.2018.4.04.7000). Em que pese a referida liminar tenha sido inicialmente suspensa pelo Presidente do Superior Tribunal de Justiça (SLS 2480, requerida pelo Estado do Paraná e pelo IAT), a Corte Especial do STJ acabou confirmando, por maioria, em sessão realizada em 19/06/2024, a decisão do relator do agravo de instrumento ao dar provimento a agravo interno, interposto pelo Ministério Público contra a decisão da Presidência, nos termos da divergência inaugurada pelo Ministro Herman Benjamin (https://processo.stj.jus.br/processo/pesquisa/?tipoPesquisa=tipoPesquisaNumeroRegistro&termo=201900267405&totalRegistrosPorPagina=40&aplicacao=processos.ea).

Em outro agravo de instrumento, a decisão colegiada confirmou a tutela inibitória deferida na origem, como demonstra o seguinte julgado:

ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. TERMINAL PORTUÁRIO. DANO AO MEIO AMBIENTE. PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO E DA PRECAUÇÃO. REGULARIDADE DO LICENCIAMENTO. MPF (I)LEGITIMIDADE. COMPETÊNCIA. JUSTIÇA FEDERAL.  I. É firme na jurisprudência o entendimento no sentido de que (1) a mera participação do Ministério Público Federal na lide, por si só, atrai a competência da Justiça Federal, independentemente da intervenção de outros órgãos federais (tais como IBAMA, ICMBio ou FUNAI), por integrar a União (ou seja, a estrutura federativa em nível federal), e (2) em se tratando de proteção ao meio ambiente, (2.1) não há falar em competência exclusiva de um ente da federação para promover medidas protetivas; (2.2) impõe-se amplo aparato de fiscalização a ser exercido pelos quatro entes federados, independentemente do local onde a ameaça ou o dano estejam ocorrendo; (2.3) o Poder de Polícia Ambiental pode - e deve - ser exercido por todos os entes da Federação, pois se trata de competência comum, prevista constitucionalmente; (2.4) a competência material para o trato das questões ambiental é comum a todos os entes, e (2.5) diante de uma infração ambiental, os agentes de fiscalização ambiental federal, estadual ou municipal terão o dever de agir imediatamente, obstando a perpetuação da infração (STJ, 2ª Turma, AgInt no AREsp 1.499.874/SC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, julgado em 19/11/2019, DJe 22/11/2019). II. Caberá ao juízo a quo analisar, oportunamente, a questão da (i)legitimidade do Ministério Público Federal para a defesa do interesse público objeto da lide - pressuposto para sua efetiva atuação no feito -, a qual deve estar adstrita à tutela de interesses nitidamente federais, tendo em vista os bens e valores envolvidos (STJ, 3ª Turma, REsp 1.573.723/RS, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, julgado em 10/12/2019, DJe 13/12/2019). III. No tocante à tutela inibitória em si, é de se manter, por ora, o pronunciamento do juízo a quo - mais próximo das partes e do contexto fático -, porquanto (1) os princípios da prevenção (de perigo concreto) e da precaução (de perigo abstrato), ambos consagrados pelo artigo 225 da Constituição Federal, devem balizar toda e qualquer intervenção humana no meio ambiente; (2) na implantação do empreendimento portuário, existem a possibilidade concreta de dano ao meio ambiente com a supressão vegetal, exploração mineral, dragagem e aterro, extração mineral, terraplanagem, dragagem ou qualquer forma de atividade de construção, instalação ou operação, e a possibilidade abstrata de impacto no ecossistema habitado por golfinhos, cetáceos e tartarugas marinhas; (3) se, por um lado, já foram expedidas as Licenças Prévia, de Instalação e Autorização Florestal, pelo Diretor Presidente do Instituto Ambiental do Paraná; por outro, é questionada a regularidade de tais licenças, à luz da legislação ambiental pertinente, inclusive a (des)necessidade de anuência de outras entidades; (4) ainda que o licenciamento ambiental constitua atribuição legal do órgão estadual, nada obsta a atuação de órgãos federais na fiscalização e adoção de medidas protetivas, e (5) ante a existência de risco de supressão vegetal de Mata Atlântica e a realização do corte de árvores, deve ser obstada a continuidade das atividades interventivas que geram significativo impacto ao ecossistema local, pelo menos enquanto não houver uma definição sobre a existência ou não de interesse federal no litígio, com a elucidação da situação fático-jurídica controvertida. IV. Ademais, não se vislumbra risco de perecimento de direito, a justificar a imediata intervenção judicial, seja porque a judicialização da questão ambiental exime a agravante de eventual responsabilidade pelo descumprimento do cronograma de implantação da operação, previsto no contrato firmado com a União, seja porque os prejuízos aventados são de natureza eminentemente patrimonial e não se sobrepõem àqueles - de cunho ambiental - que se pretende evitar. V. Agravo de instrumento improvido. (TRF4, AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5001194-97.2020.4.04.0000, 4ª Turma, Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 08/02/2021)

Dispositivo

Ante o exposto, defiro em parte o pedido de antecipação da tutela recursal, apenas para determinar ao IBAMA que se abstenha de conceder licença prévia ao empreendimento até o julgamento do agravo de instrumento (ou suspenda os seus efeitos, caso a licença tenha sido concedida após a decisão recorrida).

Intimem-se, sendo a parte agravada para contrarrazões (art. 1.019, II, do CPC).

Documento eletrônico assinado por LUIZ ANTONIO BONAT, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40005013597v167 e do código CRC a9bd8765.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): LUIZ ANTONIO BONAT
Data e Hora: 27/03/2025, às 09:36:10