Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia Corte Especial, do Tribunal Regional Federal da Quarta Região, por maioria, vencidos em parte o Relator e os Desembargadores Federais Silvia Goraieb, Vilson Darós, Maria Lúcia Luz Leiria e Maria de Fátima Freitas Labarrère, acolher a argüição de inconstitucionalidade das expressões contidas no parágrafo 2º, do artigo 262, e do parágrafo único, do artigo 271, do Código de Trânsito Brasileiro, "multas, impostos, taxas", nos termos do relatório, voto médio e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado. Rejeitaram a argüição os Desembargadores Federais Nylson Paim de Abreu, Marga Barth Tessler, Élcio Pinheiro de Castro, João Surreaux Chagas e Dirceu de Almeida Soares.

Trata-se de Incidente de Inconstitucionalidade suscitado perante a 3ª Turma desta Corte, no AI nº 2002.04.01.018302-1/RS, no qual se vislumbrou a inconstitucionalidade da restrição ao direito de propriedade concretizada pelo § 2º do art. 262 e pelo § único do art. 271, ambos do Código de Trânsito Brasileiro (CTB), por violar a garantia insculpida no art. 5º, XXII, da CF.

Em seu parecer, o Ministério Público Federal (MPF) opinou pela procedência do incidente de inconstitucionalidade (fls. 95/98).

É o relatório.

Peço dia.

A questão central que ora se apresenta é saber se, segundo as normas do CTB, pode a Administração reter o veículo de uma pessoa indefinidamente, até que o particular quite as multas e taxas impostas, sem que isto importe em grave violação ao texto constitucional.

Com efeito, trata-se de analisar a constitucionalidade da restrição ao direito de propriedade concretizada pelo § 2º do art. 262 e pelo § único do art. 271, do Código de Trânsito Brasileiro (CTB). Eis a redação dos citados dispositivos (para facilitar a compreensão, transcrevo também os dispositivos legais relacionados diretamente aos já citados):

Como se nota, os dispositivos legais cuja constitucionalidade é questionada têm redação praticamente idêntica. Nestes, permite-se que o Poder Público retenha o veículo de um particular por prazo indeterminado até que este pague "as multas impostas, taxas e despesas com remoção e estada".

Constata-se, pois, nesses dispositivos legais uma severa limitação ao direito constitucional de propriedade (Constituição Federal -- CF -- art. 5, XXII).

Sabendo-se que o direito fundamental de propriedade não é absoluto (STF: RE 14263, ADIMC 2213/DF, MS 23452/RJ), estando, portanto, o seu conteúdo sujeito à limitações impostas pelo legislador (RE 246243/MG; RE 308399/MG), dado que o art. 5, XXII da CF não encerra um conceito constitucional de propriedade (RE 246243/MG; RE 308399/MG), há que se analisar a constitucionalidade da medida legislativa adotada para tal restrição.

Ou seja, se a limitação imposta pelo legislador ao direito fundamental de propriedade está amparada em um valor também consagrado constitucionalmente (ou no mínimo juridicamente relevante) que justifique a medida adotada. E isto se deve fundamentalmente ao fato de que o legislador não possui uma liberdade absoluta na sua atividade legiferante (RE 266994/SP; RE 415015/RS), porquanto esta é limitada por parâmetros existentes no próprio texto constitucional (MS 23452/RJ; RE 374981/RS).

A respeito, leciona Bernard Schwartz, in Commentary on the Constitution of the United States - The Rights of Property, the Macmillan Company, New York, 1965, pp. 2/3, verbis:

Assim, novamente voltamos à necessidade de se analisar se a limitação imposta ao direito de propriedade é justificável, isto é, se se encontram presentes razões constitucionalmente relevantes que justifiquem a limitação imposta ao direito de propriedade dos proprietários de automóvel pelas mencionadas normas do CTB.

Por isso, com o objetivo de descobrir a finalidade ou a justificativa em que se ampara esta restrição ao direito fundamental de propriedade, convém observar alguns outros dispositivos do CTB, verbis:

Como se vê, "as medidas administrativas e coercitivas adotadas pelas autoridades de trânsito e seus agentes terão por objetivo prioritário a proteção à vida e à incolumidade física da pessoa" (§ 1º, do artigo 269). Pode-se dizer, também com amparo na lei (§ 2º, art. 1), que a tentativa de consecução destes objetivos por meio da restrição ao direito de propriedade tem como resultado "O trânsito, em condições seguras".

A "proteção à vida" (dentro da qual se insere a "incolumidade física da pessoa"), a "segurança", e mais especificamente "a segurança no trânsito" são valores igualmente importantes - assim como o direito de propriedade - possuindo também, todos eles, status constitucional. "A inviolabilidade do direito à vida" e a "segurança" têm igualmente status de direito fundamental, pois estão previstos no caput do art. 5º da CF, que integra o Capítulo I da CF, do Título II, denominado "Dos Direitos e Garantias Fundamentais". Estabelecer e implantar política de educação para "a segurança no trânsito" é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, segundo artigo 23 e o inciso XII, da CF.

Por isso, é com base nestas finalidades consagradas constitucionalmente - "segurança" ("no trânsito") e "proteção à vida" ("incolumidade física da pessoa") - que se deve analisar as limitações feitas no CTB, no § 2º do art. 262 e § único do art. 271, ao direito de propriedade dos proprietários de veículos automotores.

Desse modo, é à luz desses valores constitucionais que se deve analisar a constitucionalidade da limitação imposta ao direito fundamental de propriedade nos dispositivos legais atacados. Assim, cabe transcrevê-los novamente:

Infelizmente, nestes dispositivos não se vê qualquer preocupação com a "segurança no trânsito" ou com "incolumidade física da pessoa", seja a da pessoa do motorista, do passageiro ou dos pedestres. Aqui, a finalidade da restrição legislativa ao direito de propriedade é coagir o proprietário do veículo a quitar os impostos devidos. Ou seja, o objetivo é meramente fiscal, visa a garantir a arrecadação de impostos. Lendo-se a CF perceber-se-á que tal "valor" -- garantir a arrecadação fiscal (ou a quitação dos impostos) - não foi constitucionalmente consagrado, isto é, não é um objetivo constitucionalmente previsto ou juridicamente relevante, que justifique a restrição severa ao direito fundamental de propriedade dos proprietários de veículos automotores. Ora, para a Fazenda Pública obter o pagamento de impostos ela dispõe de meio jurídico próprio e especial - o processo executivo fiscal -, o qual, inclusive, lhe garante uma série de benefícios não concedidos aos particulares à execução de seus créditos.

Repelindo idêntica ratio juris, o próprio STF, por meio da Súmula 323, já asseverou, verbis:

De modo similar, anteriormente a Suprema Corte já havia assentado na Súmula nº 70, verbis:

A respeito, impõe-se recordar a velha mas sempre nova lição de John Randolph Tucker, em seu clássico comentário à Constituição norte-americana, verbis:

Outro não é o ensinamento de Daniel Webster, verbis:

Por conseguinte, vislumbro a inconstitucionalidade do § 2º do art. 262 e do § único do art. 271, ambos do CTB, eis que a restrição ao direito de propriedade ali imposta não encontra suporte em qualquer outro valor constitucionalmente consagrado, configurando-se, portanto, violação ao direito fundamental de propriedade (ofensa ao art. 5º, XXII, da CF).

Com efeito, essa é a melhor exegese dos artigos Constitucionais invocados, a que melhor atende à sua finalidade e ao próprio espírito da Constituição, o que não deve ser desprezado pelo intérprete. Scire leges non est verba earum tenere, sed vim ac potestatem (CELSO, Dig. 1, 3, 7). Nesse sentido, ademais, a distinção no direito constitucional americano entre a interpretação em sentido estrito e a construction, na lição de THOMAS COOLEY, verbis: "Construction, on the other hand, is the drawing of conclusions, respecting subjects that lie beyond the direct expressions of the text, from elements known from and given in the text; conclusions which are in the spirit, though not within the letter of the text." (in A Treatise on the Constitutional Limitations, 7ª ed., p. 70) Da mesma forma, o ensinamento de WILLIAM BLACKSTONE, verbis: "(...) the most universal and effectual way of discovering the true meaning of a law, when the words are dubious, is by considering the reason and spirit of it; (...)" (in Commentaries on the Laws of England, J. B. Lippincott Company, Philadelphia, 1896, v. 1, p. 60, nº 5).

Por esses motivos, julgo procedente o presente incidente de inconstitucionalidade, declarando a inconstitucionalidade do § 2º do art. 262 e do § único do art. 271 do CTB, por violar o art. 5º, XXII, da CF.

É o meu voto.

O Sr. Desembargador Federal

AMAURY CHAVES DE ATHAYDE:

Peço vênia para divergir parcialmente da proposição feita pelo eminente Relator. Confiro.

Não se está a questionar a legalidade, ou não, da apreensão. Se o veículo não tiver licença, há de ser apreendido, e somente será liberado quando estiver devidamente licenciado. Outra situação, e aqui reside a minha anuência ao r. voto do eminente colega Desembargador Federal CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ, está no fato de a liberação do veículo apreendido, in casu, em decorrência de infração dos artigos 230 e 232 do Código de Trânsito Brasileiro, estar condicionada ao pagamento da penalidade pecuniária. Aqui, bem abordado, com inteira propriedade o descabimento da prestação exigida, o que agride inclusive posicionamento sumular do egrégio Supremo Tribunal Federal (Súmula 323 - É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos).

Há, no entanto, certas despesas geradas pelo próprio fato da apreensão em decorrência do cometimento da infração pelo motorista e/ou proprietário, e que justificam a exigência de contraprestação para fins de liberação do bem, como remoção e estada do veículo. De aí, nesse aspecto não há qualquer inconstitucionalidade a ser declarada, certo que a exigência que a Administração faz se dá estritamente para ressarcimento de valores despendidos em decorrência de ato ilícito do administrado.