Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 2ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, suscitar perante a Corte Especial incidente de arguição de inconstitucionalidade do inc. I do art. 47 da Lei nº 8.212/91, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Supermercados Xande Ltda ajuizou ação ordinária contra a União Federal - Fazenda Nacional, objetivando a declaração de inexigibilidade de apresentação de CND/Conjunta para fins de registro de escritura em cartório de registro de imóveis, em face da ADIN nº 394-1/DF que declarou inconstitucional o inc. IV, a e b, e §§ 1º, 2º, 3º do art. 1º da Lei nº 7.711, de 22 de dezembro de 1988.

Alega a parte autora que a exigência de prova de regularidade fiscal para fins de lavratura e registro de escrituras públicas de imóveis afronta os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, visando tão-somente a arrecadação de tributos sem o devido processo legal. Ressalta que o STF afastou tal exigência ao reconhecer a inconstitucionalidade dos incs. I, III e IV do art. 1º da Lei nº 7.711/88 nos autos da ADIN 394-1-DF, cuja decisão tem eficácia "erga omnes" e efeito vinculante.

A Fazenda Nacional contestou o feito, alegando: a) nulidade da citação porque a representação judicial pertence à AGU; b) carência de ação por ausência de interesse processual em face de já ter sido obtida a pretendida declaração de inconstitucionalidade por meio da ADIN precitada; c) a exigência de certidões visa dar segurança aos negócios jurídicos que terceiros, particulares, possam vir a celebrar com os devedores dos tributos (fls. 140/147).

A União (AGU) também apresentou contestação, na qual aduziu: a) não ter atribuição para atuar na demanda porque a mesma é de natureza fiscal; b) a certidão conjunta expedida pela Receita Federal do Brasil e Procuradoria-Geral Federal abrange a contribuição social incidente sobre a receita ou faturamento de bens, cuja exigência está prevista no art. 47, I, b, da Lei nº 8.212/91 e art. 257, I, b, do Decreto 3.048/99, dispositivos não abrangidos pelo julgamento da ADIN 394-1-DF (fls. 148/156).

O Juízo sentenciante, julgando antecipadamente a lide, aplicou a teoria da encampação atinente à representatividade da AGU e da PFN no feito, e afastou a preliminar de falta de interesse de agir. No mérito, assentou que o STF, no julgamento da ADIN 394-1 (Sessão de 25-09-08 e DJE 20-03-09), reconheceu a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei nº 7.711/88 sob o fundamento de que a exigência da comprovação de regularidade fiscal nos casos elencados no artigo 1º, dentre eles os registros públicos de imóveis e de títulos e documentos, constitui sanção política que induz o contribuinte ao pagamento de tributos, tendo suprimido, desta forma, o direito fundamental ao devido processo legal. Deu por solucionada a questão, em razão da eficácia erga omnes e o efeito vinculante da decisão. Entendeu que, conquanto a exigência da certidão de regularidade fiscal esteja prevista no art. 47 da Lei nº 8.212/91, dispositivo diverso do declarado inconstitucional, trata-se de norma análoga, referentemente à qual deve ser observado o posicionamento da Suprema Corte. Por conseguinte, julgou procedente o pedido para declarar a inexigibilidade da apresentação da CND/Conjunta para fins de registro em Cartório de Títulos e Documentos e Cartório de Registro de Imóveis, incluindo-se os atos de escritura. Deferiu a antecipação de tutela e condenou a União ao pagamento de custas e honorários, estes fixados em R$ 1.000,00.

Irresignada, a União (AGU) apela. Sustenta, em síntese, que a certidão conjunta emitida pela RFB e Procuradoria-Geral Federal (sic, entenda-se PFN) que a apelada se recusa a apresentar aos registros públicos abrange a contribuição social incidente sobre a receita ou faturamento e o lucro, em relação ao qual, segundo o art. 47, I, b, da Lei 8.212/91 e o art. 257, I, b, do Decreto nº 3.048/99, deve ser exigido documento comprobatório da inexistência de débito por parte de empresa para alienação e oneração, a qualquer título, de bem imóvel. Aduz que o eixo de discussão não pode ser lastreado nos dispositivos da Lei nº 7.711/88, que foram declarados inconstitucionais, pois ao caso aplica-se especialmente o art. 47 da Lei nº 8.212/91, dispositivo válido e que não foi abrangido pelo julgamento da ADIN 394-1/DF. Pede a reforma da sentença para o fim de se reconhecer a validade da exigência de apresentação de certidão negativa - que compreende contribuição previdenciária - para fins de registro.

Sem contrarrazões, os autos ascenderam a esta Corte.

Trata-se de apelação da União (AGU) contra a sentença que julgou procedente o pedido da parte autora, declarando, com base no julgamento, pelo STF, da ADIN 394-1 que reconheceu a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei nº 7.711/88, a inexigibilidade da apresentação da CND/Conjunta para fins de registro em Cartório de Títulos e Documentos e Cartório de Registro de Imóveis, incluindo-se os atos de escritura.

O argumento principal do apelo é o de que a certidão conjunta expedida pela Receita Federal do Brasil e Procuradoria-Geral Federal (rectius - Procuradoria da Fazenda Nacional) abrange a contribuição social incidente sobre a receita ou faturamento de bens, cuja exigência está prevista no art. 47, I, b, da Lei nº 8.212/91 e art. 257, I, b, do Decreto 3.048/99, dispositivos que não foram abrangidos pelo julgamento da ADIN 394-1-DF.

Cinge-se a questão em verificar a constitucionalidade do disposto no art. 47, I, b, da Lei nº 8.212/91 e da validade do art. 257, I, b do Decreto 3.048/99 frente ao que foi decidido na ADIN 394-1-DF que declarou inconstitucional o inc. IV, a e b, e §§ 1º, 2º e 3º do art. 1º da Lei nº 7.711/88.

Para melhor compreensão e estabelecimento de comparativo, seguem abaixo os textos dos normativos que se reputam análogos aos que foram declarados inconstitucionais pelo STF na ADIn 394-1-DF:

A seguir transcreve-se a lei e os dispositivos que foram declarados inconstitucionais pelo STF quando do julgamento da ADIN 394-1 (e ADIN 173):

O Plenário do Supremo Tribunal Federal, na sessão do dia 25-09-2008, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, Min. Joaquim Barbosa, conheceu parcialmente da ação direta nº 394-1-DF (e 173-DF) e, na parte conhecida, julgou-a procedente para declarar a inconstitucionalidade do artigo 1º, incisos I, III e IV, e §§ 1º, 2º e 3º da Lei nº 7.711/88, explicitando-se a revogação do inciso II do artigo 1º da referida lei pela Lei nº 8.666/93, no que concerne à regularidade fiscal (DJ 20.03.2009).

Nessa ocasião, a Suprema Corte reconheceu que a exigência da comprovação de regularidade fiscal em se tratando de registros públicos de imóveis e de títulos e documentos constitui sanção política que induz o contribuinte ao pagamento de tributos, suprimindo o devido processo legal.

A ementa respectiva foi exarada nos seguintes termos:

Extrai-se o seguinte excerto do voto do Min. Relator:

Traz-se, ainda, à lume o voto do Min. Celso de Mello:

A Suprema Corte, por ocasião do julgamento da ADIN 394-1-DF (e ADIN 173-DF), reafirmou, o que já vinha sendo feito em reiterados julgamentos, tanto que já haviam sido editadas várias súmulas nesse sentido (Súmulas 70, 323 e 547 do STF), ou seja, a inadmissibilidade de utilização, pelo poder público, de meios gravosos e indiretos de coerção estatal destinados a compelir o contribuinte inadimplente a pagar o tributo.

Decidiu a Suprema Corte a impossibilidade constitucional de o Poder Público impor restrições, ainda que calcadas em lei, destinadas a compelir o contribuinte inadimplente a pagar o tributo e que culminam, quase sempre, em função da natureza gravosa e indireta da coerção utilizada pelo Estado, por inviabilizar o exercício, pela empresa devedora, de atividade econômica lícita.

Entendeu que a exigência de comprovação de certidão de regularidade fiscal no caso de registro de documentos em Cartório de Registro de Títulos e Documentos e de Registro de Imóveis importa na transgressão dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade em sentido estrito, pois culmina por inviabilizar, sem motivo justo, o exercício, pelo sujeito passivo da obrigação tributária, de atividade econômica ou profissional lícita.

Configurou tal comportamento estatal, tido como inadmissível, como sanção política, em face de o normativo declarado inconstitucional ignorar o direito fundamental ao livre exercício de atividade econômica e profissional, bem como de a exigência da quitação dos créditos não levar em consideração o direito do contribuinte à discussão judicial da validade das normas que instituem o tributo e permitem sua cobrança, o que feriria o princípio do due process of law.

Em direito tributário, segundo a Suprema Corte, sanções políticas significam as restrições ou proibições impostas ao sujeito passivo como modo indireto de coerção ao pagamento do tributo, tais como, entre outras, a interdição de estabelecimento, o regime especial de fiscalização, a recusa de autorização para imprimir notas fiscais e, no caso em exame, a vinculação do registro à quitação de tributos.

Sabe-se que inexiste no sistema jurídico brasileiro direitos e garantias revestidas de caráter absoluto, não se consubstanciando, por conseguinte, de natureza absoluta a liberdade de atividade empresarial, econômica ou profissional. Entretanto, isso não significa que possa a Administração Tributária inibir ou frustar o exercício da atividade empresarial ou profissional do contribuinte, impondo-lhe exigências gravosas que objetivam, em última análise, a constranger o devedor a satisfazer débitos fiscais. A jurisprudência da Suprema Corte proíbe que o Estado valha-se de meios indireitos de coerção, como instrumentos de acertamento da relação tributária, para em função deles e mediante grave restrição ao exercício de atividade empresarial, econômica ou profissional, constranger o contribuinte a adimplir obrigações fiscais porventura em atraso.

Assim, qualquer restrição que implicar cerceamento da liberdade de exercer atividade lícita é inconstitucional, por afronta ao disposto nos arts. 5º, inc. XIII, e 170, parágrafo único, da CF.

Ademais, essas práticas subvertem o sistema legal vigente, porquanto configuram cobrança sem o devido processo legal, com grave violação do direito de defesa do contribuinte, até porque a autoridade que impõe a restrição ao contribuinte não é a autoridade competente para apreciar da legalidade da exigência imposta, o que ofende o disposto no art. 5º, inciso LIV, da CF/88.

Cabe aqui, por se tratar de situação semelhante à presente, transcrever excertos da decisão monocrática proferida no RE 37481/RS pelo Min. Relator Celso de Mello (DJ 08-04-05, pp 00082), acerca das sanções políticas em direito tributário, à luz do princípio da proporcionalidade:

Da análise dos dispositivos em questão, verifica-se o seguinte:

O art. 47, I, da Lei nº 8.212/91, exige a apresentação de certidão negativa de débitos da empresa no caso de alienação ou oneração, a qualquer título, de bem imóvel ou direito a ele relativo.

O art. 258, I, b, do Decreto nº 3.048/99 exige a apresentação de certidão de regularidade fiscal de débito relativo a contribuições (incisos I, III, IV, V, VI e VII do parágrafo único do art. 195 da CF, destinadas à manutenção da seguridade social) pela empresa, no caso de alienação ou oneração, a qualquer título, de bem imóvel ou direito a ele relativo.

Por sua vez, o dispositivo declarado inconstitucional pela ADIN 394-1-DF em confronto aos citados é o art. 1º, inc. IV, a e b, da Lei 7.711/88. Tal dispositivo exige a comprovação de regularidade fiscal relativamente à quitação de créditos tributários exigíveis (que tenham por objeto tributos e penalidades pecuniárias, bem como contribuições federais e outras imposições pecuniárias compulsórias), quando o valor da operação for igual ou superior ao equivalente a 5.000 OTNs, na hipótese de registro de contrato ou outros documentos em Cartórios de Registro de Títulos e Documentos, bem como de registro em Cartório de Registro de Imóveis.

Como se observa, a norma que foi declarada inconstitucional pelo STF, tal qual às outras acima especificadas, exige a comprovação da regularidade fiscal no caso de registros públicos de imóveis e de títulos e documentos. Ou melhor, vincula o registro à quitação dos créditos tributários.

O art. 47, I, da Lei nº 8.212/91, trata da mesma situação, sendo, portanto, idêntico do ponto de vista material e teleológico às disposições declaradas inconstitucionais pelo Plenário do STF, impondo, por conseguinte, solução idêntica, ou seja, a aplicação do mesmo entendimento do que foi decidido pelo Supremo no julgamento da ADIN 394-1, no sentido de que é inconstitucional a norma que vincula o registro à quitação de tributos.

Observe-se, ademais, que o caput do art. 1º da Lei nº 7.711/88, declarado inconstitucional pelo STF (sem redução de texto), inicia com a referência à expressão "Sem prejuízo do disposto em leis especiais ...", de modo que o posicionamento do STF sinaliza, também, para a inconstitucionalidade da lei especial, no caso o art. 47, I, da Lei nº 8.212/91.

No tocante ao art. 258, I, b, do Decreto nº 3.048/99, porque regulamenta o art. 47, I, da Lei nº 8.212/91, a questão se coloca no plano da legalidade e não da constitucionalidade, perdendo automaticamente a sua validade no caso da declaração de inconstitucionalidade do dispositivo da lei que regulamenta.

Embora louvável a norma impugnada, que têm como finalidades assegurar a segurança jurídica dos negócios jurídicos, bem assim a de garantir o pagamento de créditos públicos, não se pode ignorar o que já foi dedidico pelo STF.

Assim sendo, tratando-se o inc. I do art. 47 da Lei nº 8.212/91 de norma com conteúdo material e teleológivo idênticos àquela ja declarada inconstitucional pelo STF na ADIN 394-1-DF, e diante dos efeitos erga omnes e vinculante de que desta emanam, imperativa é a observância do posicionamento da Suprema Corte no caso.

Destarte, suscito o presente incidente de inconstitucionalidade do inc. I do art. 47 da Lei nº 8.212/91, para que seja submetido ao julgamento da Corte Especial deste Regional, a teor do art. 97 da Constituição Federal e do art. 210 do Regimento Interno deste Tribunal, por ofensa aos arts. 5º, incisos XIII e LIV, e 170, parágrafo único, ambos da Constituição Federal de 1988.

Ante o exposto, voto por suscitar incidente de arguição de inconstitucionalidade do art. 47, I, da Lei nº 8.212/91, perante a Corte Especial deste Tribunal, nos termos da fundamentação, com suspensão do julgamento da apelação até o pronunciamento final.

Certifico que este processo foi incluído no Aditamento da Pauta do dia 26/07/2011, na seqüência 665, disponibilizada no DE de 18/07/2011, da qual foi intimado(a) UNIÃO FEDERAL (FAZENDA NACIONAL), o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, a DEFENSORIA PÚBLICA e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.

Certifico que o(a) 2ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:

A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU SUSCITAR INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 47, I, DA LEI Nº 8.212/91, PERANTE A CORTE ESPECIAL DESTE TRIBUNAL, NOS TERMOS DA FUNDAMENTAÇÃO, COM SUSPENSÃO DO JULGAMENTO DA APELAÇÃO ATÉ O PRONUNCIAMENTO FINAL.