Agravo de Instrumento Nº 5028346-86.2021.4.04.0000/PR

DESPACHO/DECISÃO

Trata-se de agravo de instrumento, com pedido de antecipação da tutela recursal, interposto pelo SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS EM SAÚDE, TRABALHO, PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ESTADO DO PARANÁ (SINDPREVS/PR) contra decisão proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Curitiba, nos autos da Ação Civil Pública nº  5033778-38.2021.4.04.7000, a qual indeferiu o pedido de tutela de urgência visando à suspensão de qualquer exigência de atendimento de metas, enquanto perdurar a pandemia, determinando ao INSS que proceda ao regular pagamento da remuneração dos substituídos, inclusive da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social (GDASS), nos mesmos patamares até então adimplidos, sem a imposição de quaisquer reduções, até o julgamento final da lide.

Em suas razões recursais, a parte agravante alega, em síntese, que: (i) a Portaria 1.199, de 30-11-2020, editada pela Presidência do INSS, extrapola os limites previstos na Lei 10.855/2004 e no Decreto 6.493/2008 quanto aos critérios de avaliação institucional e individual que ancoram a apuração e pagamento da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social (GDASS); (ii) o referido normativo cria instituto não previsto em tais diplomas legais, consistente na figura da “pactuação” individual do servidor com a Administração relativamente à fixação da meta de produtividade mensal para o período da pandemia; (iii) a Portaria em questão estabelece, a despeito do artigo 10, § 1º, do Decreto 6.493/2008, a mesma meta ordinária de produtividade que já vinha sendo adotada anteriormente à pandemia, isto é, 90 pontos mensais; (iv) a Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social (GDASS) possui caráter diverso daquele relativo às demais parcelas remuneratórias devidas ao servidor, porquanto aqui o pagamento da verba tem a ver com o alcance de metas institucionais e desempenho individual aferidos em um determinado período (o semestre anterior), a partir do que fica definido o valor da vantagem a ser percebida no semestre subsequente; (v) o contexto da pandemia da COVID-19 traz uma série de dificuldades aos servidores, praticamente inviabilizando a correta aferição da produtividade institucional e individual ou mesmo a assunção de qualquer compromisso no atingimento de determinada pontuação ou de realização de determinadas atividades/tarefa; (vi) a pontuação estabelecida (90 pontos) como condição ao trabalho remoto é a mesma fixada para o contexto de absoluta normalidade, a qual se mostra inexequível dentro do contexto de pandemia e de trabalho remoto; (vii) o Decreto 6.493/2008, que regulamentou o pagamento da GDASS, previu a possibilidade de revisão das metas referentes à avaliação de desempenho institucional, uma vez verificada a superveniência de fatores/circunstâncias excepcionais, a que não tenha dado causa o INSS; (viii) a despeito do que fundamenta o Juízo de primeiro grau, a pretensão de suspensão excepcional das avaliações, não implica dispensar os servidores de cumprimento das metas estabelecidas, mas apenas que o descumprimento de tais metas – considerando o contexto atípico vivenciado – não resulte em piora nas avaliações de desempenho dos servidores substituídos; (ix) afora a necessidade de decretar o encerramento antecipado do 24º Ciclo Avaliativo da GDASS, há que se reconhecer, também, a impossibilidade de realização de novas avaliações ou ciclos avaliativos enquanto perdurar a pandemia da COVID-19, assistindo aos substituídos o direito à manutenção do pagamento da GDASS nos mesmos patamares alcançados no ciclo avaliativo anterior, até que sobrevenha a possibilidade de instauração de novo ciclo em condições de normalidade.

Requer a antecipação da tutela recursal, a fim de, reconhecendo a excepcionalidade prevista no artigo 10, § 1º, do Decreto 6.493/2008, determinar a suspensão de qualquer exigência de atendimento de metas pelos servidores substituídos, enquanto perdurar a pandemia, determinando ao INSS que proceda ao regular pagamento da remuneração dos substituídos, inclusive a GDASS, nos mesmos patamares até então adimplidos, sem a imposição de quaisquer reduções, até o julgamento final da lide.

É o relatório.

Decido.

As tutelas provisórias podem ser de urgência ou de evidência (artigo 294 do Código de Processo Civil), encontrando-se assim definidas no susodito normativo:

Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

Art. 311. A tutela da evidência será concedida, independentemente da demonstração de perigo de dano ou de risco ao resultado útil do processo, quando:

I - ficar caracterizado o abuso do direito de defesa ou o manifesto propósito protelatório da parte;

II - as alegações de fato puderem ser comprovadas apenas documentalmente e houver tese firmada em julgamento de casos repetitivos ou em súmula vinculante;

III - se tratar de pedido reipersecutório fundado em prova documental adequada do contrato de depósito, caso em que será decretada a ordem de entrega do objeto custodiado, sob cominação de multa;

IV - a petição inicial for instruída com prova documental suficiente dos fatos constitutivos do direito do autor, a que o réu não oponha prova capaz de gerar dúvida razoável.

Parágrafo único. Nas hipóteses dos incisos II e III, o juiz poderá decidir liminarmente.

Portanto, no que diz respeito à antecipação da tutela guerreada, fundada na tutela de urgência, extrai-se da leitura do dispositivo legal que há 2 (dois) requisitos cumulativos para sua concessão, quais sejam: a) a probabilidade do direito pleiteado, isto é, uma plausibilidade lógica que surge da confrontação das alegações e das provas com os elementos disponíveis nos autos, do que decorre um provável reconhecimento do direito, obviamente com fulcro em uma cognição sumária; e b) o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo caso não concedida, ou seja, quando houver uma situação de urgência em que se não se justifique aguardar o desenvolvimento natural do processo sob pena de ineficácia ou inutilidade do provimento final.

A tutela de evidência, por sua vez, dispensa a prova do perigo de dano ou do risco ao resultado útil do processo, mas seu cabimento está restrito ao rol taxativo do artigo 311, incisos I ao IV, do Código de Processo Civil.

No caso sub examine, tratando-se de pleito antecipatório com esteio na urgência da medida, passo ao exame do pedido à luz do artigo 300 do supracitado diploma legal.

A decisão ora recorrida foi redigida nas seguintes linhas (evento 11 do feito originário):

1. SINDICATO DOS SERVIDORES PUBLICOS FEDERAIS EM SAUDE, TRABALHO, PREVIDENCIA E ACAO SOCIAL DO ESTADO DO PARANA move a presente ação coletiva em face do INSS requerendo em sede liminar:

b) conceder tutela de urgência em caráter liminar, inaudita altera parte, para o efeito de, reconhecendo a excepcionalidade prevista no art. 10, § 1º, do Decreto nº 6.493, de 30-06-2008, decorrente da pandemia do coronavírus (COVID-19, bem como de suas variantes já encontradas em território nacional), bem como a inexigibilidade de atendimento de metas mínimas de produtividade pré-fixadas, em pleno estado de calamidade pública, determinar, ponderadas as dificuldades de materialização dos expedientes avaliativos, a urgente suspensão de qualquer exigência de atendimento de metas, enquanto perdurar a pandemia, instando o INSS a proceder ao regular pagamento da remuneração dos substituídos, inclusive a GDASS, nos mesmos patamares até então adimplidos, sem a imposição de quaisquer reduções, até o julgamento final da lide;

No mérito:

d) no mérito, julgamento final de procedência da presente ação, confirmando a liminar para o fim de:

d.1) reconhecer a excepcionalidade prevista no art. 10, § 1º, do De-creto nº 6.493, de 30-06-2008, decorrente da pandemia do novo coronavírus (COVID-19), bem como a inexigibilidade de atendimento de metas mínimas de produtividade pré-fixa-das, em pleno estado de calamidade pública, decretar/considerar, ponderadas as dificuldades de materialização dos expedientes avaliativos, sob evidente anormalidade, o encerramento antecipado do 24º Ciclo de Avaliação Institucional e Individual da GDASS, condenando o INSS a proceder ao pagamento integral da remuneração dos substituídos, incluída a GDASS, em parcelas vencidas e vincendas, exatamente nos mesmos patamares alcançados no ciclo avaliativo anterior, observados idênticos efeitos financeiros nos 06 (seis) meses subsequentes, na forma do art. 5º, § 5º, do Decreto nº 6.493/2008, devendo ainda arcar com o pagamento de eventuais diferenças pagas a menor no curso da lide, devidamente atualizadas e acrescidas de juros moratórios, a contar da citação;

d.2) reconhecer a excepcionalidade prevista no art. 10, § 1º, do Decreto nº 6.493, de 30-06-2008, decorrente da pandemia do novo coronavírus (COVID-19), bem como a inexigibilidade de atendimento de metas mínimas de produtividade pré-fixadas, em pleno estado de calamidade pública, decretar, ponderadas as dificuldades de se iniciar, a partir de 02-06-2021, ainda no período de pandemia, novo ciclo avaliativo, condenando, ainda,o INSS:

d.2.1) a proceder o pagamento integral da remuneração, inclusive a GDASS, a partir da folha de pagamento do mês de junho de 2021 (06/21), exatamente nos mesmos patamares pagos até então, conforme pedido deduzido no item anterior (d.1), observados idênticos efeitos financeiros nos 06 (seis) meses subsequentes (art. 5º, § 5º, do Decreto nº 6.493/2008), até que se inicie os próximos ciclos avaliativos, devendo ainda arcar com a restituição de eventuais diferenças pagas a menor no curso da lide, devidamente atualizadas e acrescidas de juros moratórios, a contar da citação;

d.2.2) em prevalecendo a pandemia decorrente do novo coronavírus, a proceder o pagamento integral da remuneração, inclusive a GDASS, a partir dos próximos ciclos avaliativos – 25º (de maio a outubro de 2021), 26º (de novembro de 2021 a abril de 2022), e assim por diante –, enquanto perdurar a excepcionalidade da pandemia, exatamente nos mesmos patamares pagos até então, conforme pedido deduzido no item anterior (d.1), observados idênticos efeitos financeiros nos 06 (seis) meses subsequentes (art. 5º, § 5º, do Decreto nº 6.493/2008), devendo ainda arcar com a restituição de eventuais diferenças pagas a menor no curso da lide, devidamente atualizadas e acrescidas de juros moratórios, a contar da citação;

Relata e alega que representa a categoria dos servidores públicos federais em Saúde, Trabalho, Previdência, Seguridade e Ação Social, na base territorial do Estado do Paraná, incluindo neste grupo os trabalhadores do INSS. Destaca que a pretensão da presente ação diz respeito ao direito dos substituídos de não serem submetidos a processo de avaliação de desempenho institucional e individual durante o período em que perdurar a pandemia da Sars-Cov-2.

Atualmente, encontram-se os servidores em vias de encerramento do 24º ciclo de avaliação, na forma do ofício SEI Circular nº 21/2021DGPA/DGPA-INSS, delimitado  - observada a semestralidade dos ciclos avaliativos no âmbito do INSS entre novembro de 2020 e abril de 2021 (que na forma do Ofício SEI Circular nº 21/2021DGPA/DGPA-INSS, terá como termo final 01/06/2021), destacando que a meta de desempenho para os ciclos de avaliação são de 90 pontos.

Aduz que, por causa da notória situação de risco trazida pela pandemia da COVID-19, o Presidente do INSS fez edital a Portaria 1.199/2020, instituindo trabalho remoto em caráter excepcional no âmbito do INSS, como medida de proteção e prevenção ao contágio da infecção respiratória daí advinda. Para esse fim, trabalho remoto foi definido como "a modalidade de trabalho em que o cumprimento das atividades do servidor, empregado público ou estagiário pode ser realizado integral ou parcialmente fora das dependências do INSS, de forma remota, com a utilização de recursos tecnológicos". Ocorre que, para a consecução do trabalho remoto, o servidor é praticamente forçado a realizar “pactuação individual” diretamente com a sua Chefia imediata, sob a condição de aceitar a mesma meta de 90 (noventa) pontos mensais que já lhe era exigida em condições de normalidade.

Que muitos dos servidores dos INSS encontram-se hoje submetidos ao trabalho remoto, um vez que, dos 20.509 servidores ativos da autarquia, 12.783 pertencem a grupo de riscos (62,32% da categoria), resultando na adoção, preferencialmente, do regime de teletrabalho para tais servidores. No entanto, para o exercício de tal mister, o Presidente do INSS, ora Réu, atuando como se legislador fosse, ousou instituir a figura da “pactuação” como forma de vincular os servidores ao cumprimento das mesmas metas já ordinariamente exigidas, sob pena de não lhes abonar o registro de suas respectivas frequências, o que se traduz, em última análise, em prováveis descontos nos vencimentos, ou ainda, em reflexos de redução na avaliação institucional e individual da GDASS, com concreta e futura minoração de seu respectivo valor. Descreve que há duas modalidades para a definição, avaliação, e acompanhamento do trabalho remoto: pactuação por meta de produtividade e pactuação por atividade ou produto; sendo que em ambas as hipótese há necessidade de cumprimento de meta.

Afirma, como se trata de trabalho remoto, que exige transmissão de dados via internet, há que considerar as naturais dificuldades de acesso, totalmente alheias à vontade do servidor e fora do seu alcance (falta de sinal, descontinuidade na prestação dos serviços, má qualidade, instabilidade do sistema informatizado do INSS ou mesmo “queda do sistema”, etc), capazes de ensejar falhas e inconsistências no sistema informatizado do INSS e, com isso, obstaculizar ou mesmo inviabilizar o alcance das metas pactuadas, trazendo consequências negativas imediatas sobre o registro da frequência e, por via de consequência, no próprio pagamento das parcelas institucional e individual da GDASS. Ressalta que o não cumprimento do pacto é considerado como não comparecimento do servidor, o que resulta em descontos nos vencimentos.

Afirma que a mesmo nas condições de normalidade, a média de produtividade dos servidores, em trabalho presencial, tem ficado em torno de 50 (cinquenta) a 60 (sessenta) pontos, conforme se vê, aliás, do expressamente consignado na ATA DA REUNIÃO ORDINÁRIA do Comitê Gestão Nacional de Avaliação de Desempenho –CGNAD10, realizada em 04-07-2019, momento em que se já se discutia acerca da inviabilidade se exigir o patamar de produtividade de 90 (noventa) pontos mensais

O INSS apresentou manifestação no evento 9 quanto ao pedido liminar. faz relato sobre os eventos envolvendo a pandemia e a resposta da Administração Pública. Cita os termos das Portarias que regulamentam o teletrabalho, presta informações sobre a forma de avaliação para o pagamento da GDASS. Argumenta pela necessidade de manutenção dos meios de avaliação e controle de produtividade de servidor.

 É o relatório. Decido.

2. As tutelas de urgência vêm reguladas pelo artigo 300 do CPC, no qual se exige a presença de probabilidade do direito e do receio de dano no curso do processo.

O primeiro ponto que merece destaque para orientação mínima dos debates na presente ação é a situação de absoluto privilégio dos servidores públicos federais que podem exercer as atividades em teletrabalho com a segurança de manutenção da renda e do emprego, em especial quando se compara com a realidade da grande massa de trabalhadores/contribuintes, seja pela perspectiva de incerteza na manutenção do emprego, seja pela necessidade de se colocar em risco de contaminação pelas atividades presenciais ou utilização de transporte público lotado.

A transferência em massa dos servidores públicos federais para o trabalho remoto (teletrabalho) em razão da pandemia da COVID-19 iniciou-se em março de 2020, de modo que não condiz com a realidade a afirmação de essa modalidade fosse "novidade" em novembro de 2020 (início do 24º ciclo avaliativo) e alguns estariam em fase de adaptação após 8 meses vivendo na realidade.

Na petição inicial o sindicato afirma que existem ferramentas capazes de aferição do tempo expendido pelos trabalhadores no regime remoto, entretanto não identifica quais seria efetivamente essas ferramentas, descrevendo as suas funcionalidades e em especial, como elas garantem a exclusividade da atenção do servidor às atividades laborativas durante o período.

O trabalho realizado fora do ambiente controlado da repartição pública é menos susceptível a controles por parte da Chefia. É exatamente pela dificuldade de efetivo controle de engajamento do servidor em trabalho remoto no tempo que seria designado para a jornada ordinária, que a assiduidade é controlada por produtividade.

Considerando a remuneração dos substituídos é paga com recursos públicos, em respeito ao princípio republicano, não há que se cogitar a possibilidade ausência de qualquer forma de efetivo de controle dos trabalhos realizados. 

Ainda, ressalto a grande quantidade de ações ajuizadas em que os segurados do RGPS reclamam do excesso de prazo do INSS para analise dos seus pedidos de concessão e revisão dos benefício previdenciários. O posicionamento reiterado do TRF da 4ª Região é pela determinação de que a autarquia previdenciária adote as medidas para análise dos requerimentos.

O acolhimento do pedido inicial de levantamento dos controles de assiduidade/produtividade dos servidores não é coerente com reiteradas determinações impostas ao INSS para a garantia da celeridade da tramitação dos processos. Por atenção aos diversos elementos com compõe o conteúdo jurídico do princípio da segurança jurídica, não é possível que com uma mão se imponham obrigações e com a outra se retirem os meios para o cumprimento das mesmas obrigações.

Cabe a ressalva sobre as consequências da suspensão dos ciclos avaliativos no pagamento na folha dos inativos, tendo em vista a tese firmada na Súmula Vinculantes 20.

Neste ponto, observo que a parte autora afirma que o sistema atual de fiscalização é inválido/ilegal, entretanto, não indica qual seria o método adequado e as consequências do novo método na continuidade do serviço público, conforme exigido pelos arts. 211 e 222 da LINDB.

Na petição inicial a parte autora aponta dificuldades dos servidores quanto aos equipamentos de qualidade suficiente para a continuidade do serviço em casa; todavia, o parágrafo único do art. 16 da Portaria 422/2020 prevê a possibilidade de "empréstimo" dos equipamentos da autarquia, mediante assinatura de termo de responsabilidade.

Não há qualquer relato na petição inicial de quantos servidores utilizam equipamentos públicos, nem dos efetivos impactos financeiros para o servidores em caso de necessidade de ampliação dos meios de comunicação (internet e linha de telefone) para o exercício do labor.

No mesmo art. 16 há previsão da possibilidade de comunicação à Chefia e revisão das metas em caso de dificuldades de acesso que possam dificultar o cumprimento das atividades. Assim, a petição inicial ao afirmar que eventual ocorrências de fatos alheios à vontade do do servidor, como queda da luz, do serviço de internet ou da plataforma do INSS, não discorre sobre inflexibilidade das chefias para ajuste proporcional das metas para compensação neste dias.

Pelos documentos que acompanharam a inicial e a manifestação do INSS do evento 9, concluí que foi criada tabela com pontuação para cada atividade desenvolvida pelos servidores do INSS (ITC-GDASS), que o valor atribuído a cada atividade considera a sua complexidade e tempo para conclusão e utiliza como parâmetro o desempenho nas Gerencias Executivas nos ciclos anteriores, com o recorte de algum percentual de servidores que foi aumentado nos últimos ciclos.

O método de tabela única de valoração com a vinculação de códigos específicos para cada atividade, presumidamente com a possibilidade de identificação do servidor que realizou a atividade em sistema uniformizado, parece que respeita a critérios de isonomia e equidade nas avaliações de desempenho individual.

Contudo, não está clara a razão pela qual é considerado o desempenho de menos de 1/4 dos servidores da unidade para a fixação da pontuação por atividade, nem como são escolhidos esses servidores que serão utilizados como modelos para a equipe.

O questionamento da impossibilidade de cumprimento da meta pode ser pela impugnação dos 90 pontos em si, quanto pelos meios de cálculo da pontuação das atividades.

Sobre a disponibilidade em horário fora da jornada ordinária, por meio da manutenção de número de telefone atualizado, a parte autora não trouxe quaisquer elementos objetivos sobre o efetivo acionamento dos servidores para atendimento de demandas urgentes, e como isso difere do que ocorria antes da pandemia.

Não está claro, igualmente, se foram criados mecanismos no INSS e no Sindicato para denunciar eventuais abusos de chefias no que toca o direito ao descanso dos servidores.

A parte autora afirmar que são sonegados aos servidores que eventualmente são convocados ao labor presencial o pagamento do auxílio-transporte e do adicional de insalubridade, contudo, o art. 18 da Portaria 1.199/2020 prevê expressamente que as verbas serão pagas quando houver comparecimento presencial (evento PORT7, p. 6). Assim, o debate não é sobre a ausência de previsão normativa, e sim sobre o seu descumprimento. Sendo o caso de descumprimento de regulamento pelo INSS cabe ao Sindicato a identificação dos servidores que prestaram serviços presenciais e não receberam as verbas correlatas.

A petição inicial traz como um dos elementos da fundamentação o comprometimento da saúde mental dos servidores e a impossibilidade de cobrança de manutenção do desempenho em situação com tantas adversidades e stresses novos.

É público e notório que o estado de pandemia e todas as pressões inerentes ao "confinamento domiciliar" tenham gerado abalo à saúde mental dos servidores, para além da concessão de licença para tratamento de saúde e apelos rasos de redução da carga de trabalho, mostra-se essencial a adoção de medidas institucionais de acompanhamento deste aspecto da vida do servidor.

A capacitação emocional do servidor para identificação dos alertas de doenças/distúrbios mentais e dos caminhos que podem/devem ser adotados para fortalecimento da resiliência e volta à vida saudável, deveria ser preocupação tanto do INSS quanto do Sindicato.

Entretanto, não há na petição inicial qualquer informação de que o Sindicato teria adotado medidas para o acompanhamento e orientação dos sindicalizados sobre a saúde mental, nem há indicação de que o INSS tenha adotado alguma medida nova neste ponto durante a pandemia da COVID-19.

No que toca a ergonomia, é faticamente impossível o INSS o controlar ergonomia dos ambientes domésticos dos servidores em trabalho remoto, contudo, era plenamente possível que o INSS e o Sindicato apresentassem orientações aos servidores/sindicalizados para adaptações em espaços domésticos para o desempenho saudável das atividades laborativas. Não há informação nos autos de que qualquer uma das partes tenha adotado medidas neste sentido.

Reitero que a saúde do servidor é aspecto essencial na manutenção da continuidade do serviço público, em especial considerando o princípio da dignidade da pessoal humana, no entanto, a atenção à saúde vai muito além dos mecanismos de controle de frequência/produtividade no âmbito da vida profissional.

Observo que a perda de tempo e os perigos do trânsito a caminho do trabalho e no retorno para casa eram fonte de sofrimento para todos os servidores. O ganho de tempo e de tranquilidade com o trabalho realizado no conforto da própria casa deve ser considerado quando se fala em aspectos da saúde mental relativa ao teletrabalho.

3. Diante do exposto, indefiro o pedido de tutela de urgência.

4. Intimem-se as partes desta decisão e para informarem se possuem interesse na designação da audiência de conciliação prévia.

4.1. Informado interesse na designação de audiência, à Secretaria para adoção das medidas para o agendamento via ZOOM.

5. Informado desinteresse, cite-se a INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS para que conteste o feito no prazo de 30 (trinta) dias, art. 335 do CPC, sob pena de revelia (art. 344 e seguintes do CPC).

5.1. A contestação deverá ser acompanhada dos relatórios e planos elaborados pela GEX's no Paraná que estão previstas no art. 15 da Portaria 1.199/2020 (evento 9, OUT2, p. 6).

6. Apresentada a contestação, intime-se a parte autora para apresentar réplica, bem como especificar as provas que pretende produzir, devendo arrolar as testemunhas e indicar os quesitos, caso requeira a realização de prova oral ou prova pericial, ciente do ônus da prova do art. 373 do CPC. Prazo de 15 (quinze) dias.

7. Após, intime-se a parte ré para especificar as provas que pretende produzir, devendo arrolar as testemunhas e indicar os quesitos, caso requeira a realização de prova oral ou prova pericial, ciente do ônus da prova do art. 373 do CPC. Prazo de 15 (quinze) dias.

8. Vistas ao MPF. Prazo de 15 (quinze) dias.

9. Não sendo requerida a produção de provas, registre-se para sentença.

Em que pesem os robustos fundamentos que amparam a decisão agravada, entendo, ao menos em sede de cognição sumária, e considerando os precedentes firmados por esta Corte em casos análogos, que assiste, em parte, razão à agravante.

Inicialmente, cabe consignar que com a criação da Carreira do Seguro Social foi também instituída a chamada Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social (GDASS), criada com previsão de pagamento vinculado ao desempenho individual e institucional, no que dependente da realização de efetiva avaliação do servidor. É o que prevê o artigo 11 da Lei 10.855/2004: 

Art. 11. Fica instituída a Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social - GDASS, devida aos integrantes da Carreira do Seguro Social, quando em exercício de atividades inerentes às atribuições do respectivo cargo no INSS, em função do desempenho institucional e individual. (Redação dada pela Lei nº 12.702, de 2012)

§ 1º A GDASS será paga observado o limite máximo de cem pontos e o mínimo de setenta pontos por servidor, correspondendo cada ponto, nos respectivos níveis e classes, ao valor estabelecido no Anexo VI. (Redação dada pela Lei nº 13.324, de 2016) (Produção de efeito) 

§ 2º A pontuação referente à GDASS será assim distribuída: (Redação dada pela Lei nº 11.501, de 2007) 

I - até 20 (vinte) pontos serão atribuídos em função dos resultados obtidos na avaliação de desempenho individual; e (Incluído pela Lei nº 11.501, de 2007) 

II - até 80 (oitenta) pontos serão atribuídos em função dos resultados obtidos na avaliação de desempenho institucional. (Incluído pela Lei nº 11.501, de 2007) (grifei)

Nessa senda, deve-se analisar separadamente as especificidades referentes a cada tipo de desempenho, individual e institucional.

Sobre as avaliações de desempenho individual e institucional, assim prescreve o Decreto 6.493/2008 (evento 1, OUT11, dos autos originários):

Art. 5^o  As avaliações de desempenho individual e institucional serão realizadas semestralmente, considerando-se os registros mensais de acompanhamento, e utilizadas como instrumento de gestão, com a identificação de aspectos do desempenho que possam ser melhorados por meio de oportunidades de capacitação e aperfeiçoamento profissional.

§ 1^o  O primeiro ciclo de avaliação terá início trinta dias após a data de publicação das metas de desempenho a que se refere o § 1^o do art. 10.

§ 2^o  O resultado da primeira avaliação de desempenho gerará efeitos financeiros a partir do início do primeiro período de avaliação, devendo ser compensadas eventuais diferenças pagas a maior ou a menor.

§ 3^o  As avaliações de desempenho individual e institucional serão consolidadas semestralmente, e processadas no mês subseqüente ao da consolidação.

§ 4^o  A avaliação individual somente produzirá efeitos financeiros se o servidor tiver permanecido em exercício das atividades por, no mínimo, dois terços de um ciclo de avaliação completo.

§ 5^o  O resultado consolidado de cada período de avaliação, após o primeiro ciclo, terá efeito financeiro mensal, durante igual período, a partir do mês subseqüente ao de processamento das avaliações.

Art. 6^o  Para fins do disposto neste Decreto, avaliação de desempenho consiste no acompanhamento sistemático e contínuo da atuação individual e institucional do servidor, tendo como finalidade o alcance das metas, considerando a missão e os objetivos do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS.

Art. 7^o  A avaliação de desempenho individual visa a aferir o desempenho do servidor no exercício das atribuições do cargo ou função, com foco na contribuição individual para o alcance dos objetivos organizacionais.

Art. 8^o  A avaliação de desempenho individual será realizada em dois níveis:

I - gerencial para servidores que atuam na gestão de equipe de trabalho; e

II - funcional para servidores membros das equipes de trabalho e que não atuem na gestão de equipes.

Art. 9^o  A avaliação de desempenho individual será composta por fatores de desempenho que reflitam os conhecimentos, as habilidades e as atitudes necessárias ao adequado desempenho das tarefas e atividades funcionais ou gerenciais, que contribuam para o alcance das metas do INSS.

§ 1^o  Na avaliação de desempenho individual em nível funcional, serão observados os seguintes critérios mínimos:

I - flexibilidade às mudanças;

II - relacionamento interpessoal;

III - trabalho em equipe;

IV - comprometimento com o trabalho; e

V - conhecimento e auto-desenvolvimento.

§ 2^o  Na avaliação de desempenho individual em nível gerencial, serão observados os seguintes critérios mínimos:

I - liderança;

II - planejamento;

III - comprometimento com o trabalho;

IV - gestão das condições de trabalho e desenvolvimento de pessoas; e

V - relacionamento interpessoal.

§ 3^o  A avaliação de desempenho individual do servidor será realizada pela chefia imediata ou por aquele a quem o Presidente do INSS designar.

Art. 10.  A avaliação de desempenho institucional visa a aferir o alcance das metas organizacionais, considerando a missão e os objetivos da instituição.

§ 1^o  As metas referentes à avaliação de desempenho institucional serão fixadas semestralmente, em ato do Ministro de Estado da Previdência Social, podendo ser revistas, a qualquer tempo, ante a superveniência de fatores que venham a exercer influência significativa e direta na sua consecução, desde que o INSS não tenha dado causa a tais fatores.

§ 2^o  As metas referidas no § 1^o devem ser objetivamente mensuráveis, utilizando-se como parâmetros indicadores que visem aferir a qualidade dos serviços relacionados à atividade finalística do INSS.

§ 3^o  As metas de desempenho institucional e os resultados apurados a cada período serão amplamente divulgados pelo INSS, inclusive no seu sítio eletrônico, e devem permanecer acessíveis a qualquer tempo.

Art. 11.  Os critérios e procedimentos específicos da sistemática de avaliação de desempenho institucional e individual e de atribuição da GDASS serão estabelecidos em ato do Presidente do INSS, observada a legislação vigente.

§ 1^o  Na definição dos procedimentos de que trata o caput, será considerada a obrigatoriedade de cientificar o servidor quanto ao resultado de sua avaliação individual e à possibilidade de interposição de recurso.

§ 2^o  No caso de interposição de recurso pelo servidor, o avaliador poderá reconsiderar totalmente sua decisão, deferir parcialmente o pleito ou indeferi-lo.

§ 3^o  Na hipótese de deferimento parcial ou de indeferimento do pleito, na forma do § 2^o, o recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhará à comissão de avaliação de recursos, de que trata o art. 13, que o julgará em última instância. (grifei)

Observa-se a partir da leitura dos dispositivos legais que a avaliação de desempenho individual pressupõe planejamento entre o servidor e a chefia, que se volta, precipuamente, à aferição do seu desempenho no exercício das atribuições de seu cargo ou função, com o foco na sua contribuição individual para o alcance das metas de desempenho institucional.

Nesse passo, tomadas as finalidades, a metodologia e os critérios normativos estabelecidos, não se pode deixar de considerar que as limitações e restrições impostas pela pandemia da COVID-19 podem, sim, comprometer a adequada avaliação do desempenho individual do servidor público.

Já no que respeita à avaliação de desempenho institucional o estabelecimento e a revisão de metas globais, a partir das quais são fixadas as balizas para a aferição do desempenho institucional, são atribuições próprias do gestor máximo da instituição. É dizer, a revisão, propriamente dita, das metas globais de desempenho são insindicáveis ao Poder Judiciário, sob pena de, em assim o fazendo, restar configurada manifesta ingerência deste Poder no âmbito da discricionariedade administrativa, substituindo-se a conveniência e oportunidade do administrador pela do Juiz.

Levando em conta as peculiaridades das avaliações relativas aos desempenho institucional e individual, este Tribunal, em casos símiles ao presente, vem firmando o seguinte entendimento:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESEMPENHO INSTITUCIONAL. AVALIAÇÃO INDIVIDUAL. DESCABIMENTO. 1. Manter a avaliação individual dos servidores neste momento de pandemia, em que sabidamente a maioria das pessoas estão enfrentando dificuldades para a realização de suas atividades, além de ser irrazoável, acabaria por ferir o princípio da isonomia. 2. Da mesma forma, correta a decisão com relação à avaliação do desempenho institucional, tendo em vista que não cabe ao Poder Judiciário reapreciar os critérios adotados pela Administração Pública, salvo quando eivados de vício de legalidade, o que, a priori, não parece ter ocorrido no presente caso. Tal prerrogativa insere-se no mérito administrativo, que corresponde à atividade discricionária da Administração Pública, quando a lei lhe confere espaços para atuar de acordo com os critérios de conveniência e oportunidade. 3. Como bem destacado na decisão recorrida, ainda que se possa considerar que os impactos decorrentes da pandemia de COVID-19 seriam fatores supervenientes aptos a promover a necessidade de revisão das metas globais de desempenho institucional, essa tarefa é privativa do gestor público e, portanto, insindicável pelo Poder Judiciário. (TRF4, AG  5037767-37.2020.4.04.0000/SC, Terceira Turma, Desembargadora Federal Vânia Hack de Almeida, juntado aos autos em 10-11-2020 - grifei)

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SINTRAFESC. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO INDIVIDUAL E INSTITUCIONAL. SUSPENSÃO. PANDEMIA. Conquanto ponderáveis os argumentos deduzidos pelo agravante no sentido da excepcionalidade da situação de emergência de saúde pública, vivenciada no país, e do impacto que gera na avaliação de desempenho funcional, (1) não cabe ao Poder Judiciário intervir na definição, revisão ou aplicação de metas globais, a partir das quais são fixadas as balizas para a aferição do desempenho institucional ou individual de servidores, exceto se configurada ilegalidade, abuso ou desvio de poder (controle de legalidade), e (2) incumbe ao próprio gestor público - que tem uma visão conjuntural e dispõe de dados concretos sobre a real situação de cada servidor e da própria instituição - promover as alterações ou adequações de metas e critérios que se fizerem necessárias. (TR4,  AG 5031307-34.2020.4.04.0000, Quarta Turma, Relatora Desembargadora Federal Vivian Josete Pantaleão Caminha, juntado aos autos em 15-12-2020 - grifei)

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SINTRAFESC. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE DE ESPECIALISTA AMBIENTAL – GDAEM. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO INDIVIDUAL E INSTITUCIONAL. SUSPENSÃO EM RAZÃO DA PANDEMIA. COVID-19. I. Em que pese ponderáveis os fundamentos que amparam a decisão agravada, em sede de cognição sumária, razão assiste à agravante relativamente ao pedido de suspensão da avaliação individual, devendo, todavia, ser mantido incólume o decisum no que concerne à continuidade da avaliação institucional. II. Agravo de instrumento parcialmente provido. (TRF4, AG 5040678-22.2020.4.04.0000, Quarta Turma, Relatora Desembargadora Federal Vivian Josete Pantaleão Caminha , juntado aos autos em 17-01-2021 - grifei)

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE INDIGENISTA – GDAIN. PANDEMIA. COVID-19. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO INSTITUCIONAL FUNAI. ART. 300 DO CPC. I. Em que pese ponderáveis os argumentos deduzidos pelo agravante, não há reparos à decisão agravada no que se refere à avaliação de desempenho institucional, uma vez que ausentes os requisitos para a concessão da tutela provisória de urgência (art. 300 do CPC). II. Não há como acolher,  em sede de cognição sumária, a pretensão recursal, porquanto não restaram comprovados, nesse momento, a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. III. Outrossim, o requisito do periculum in mora pressupõe o efetivo perigo de dano a autorizar a antecipação dos efeitos da tutela, devendo o temor de lesão ao direito postulado ser evidente/concreto. A mera possibilidade de eventual prejuízo, futuro e incerto, não enseja a antecipação da tutela jurisdicional, como no caso dos autos, em que é possível depreender da afirmação do autor que os reflexos financeiros da avaliação cujo período avaliativo se inicia só serão auferidos no próximo ano. IV. Agravo de instrumento improvido. (TRF4, AG 5031507-41.2020.4.04.0000, Quarta Turma, Relatora Desembargadora Federal Vivian Josete Pantaleão Caminha , juntado aos autos em 02-02-2021)

ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SINTRAFESC. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE DE ESPECIALISTA AMBIENTAL - GDAEM. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO INDIVIDUAL E INSTITUCIONAL. SUSPENSÃO EM RAZÃO DA PANDEMIA. COVID-19.
- Hipótese em que não restou comprovado o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, uma vez que as avaliações institucionais que eventualmente forem realizadas em momento próximo (e não há demonstração de que estão a ponto de ocorrer), em primeira análise, só produzirão efeitos a partir de meados do ano. Além do mais, junto aos documentos anexados à inicial, não há comprovação de como ocorrerão as avaliações e nem do impacto econômico concreto trazido aos servidores.
- Já no que toca às avaliações individuais, elas pressupõem planejamento firmado entre o servidor e a chefia, com interação permanente e, ademais, ainda que em grande parte das instituições tenha sido possível a implantação do trabalho remoto, não se pode desconsiderar que tal imposição trouxe ônus diversos que podem refletir diretamente na apuração de desempenho. Desse modo, não se afigura razoável, nem proporcional, que sejam os servidores públicos submetidos à avaliação de desempenho individual quando as próprias condições para o labor, que constituem a premissa fática para aferição, são diversas daquelas consideradas ideais ou adequadas para a própria avaliação.(TR4,  AG 5056272-76.2020.4.04.0000, Quarta Turma, Relator Desembargador Federal Ricardo Teixeira do Valle Pereira, data da decisão 28-4-2021 - grifei)

Transcreve-se, por oportuno, voto proferido pela Desembargadora Federal Vivian Josete Pantaleão Caminha, Relatora do supradito Agravo de Instrumento nº 5031507-41.2020.4.04.0000, feito similar ao que ora se examina, cujos fundamentos adoto:

Por ocasião da análise do pedido suspensivo, foi prolatada decisão nos seguintes termos:

Em que pese ponderáveis os argumentos deduzidos pelo agravante, não há reparos à decisão agravada no que se refere à avaliação à avaliação de desempenho institucional, uma vez que ausentes os requisitos para a concessão da tutela provisória de urgência (art. 300 do CPC).

Com efeito, 

(1) se o estabelecimento e a revisão de metas globais a partir das quais são fixadas as balizas para a aferição do desempenho institucional são atribuições próprias do gestor máximo da instituição, é certo que o Poder Judiciário não pode interferir sobre tal questão, sob pena de, em assim o fazendo, restar configurar manifesta ingerência deste poder no âmbito da discricionariedade administrativa, substituindo-se a conveniência e oportunidade do administrador pela do juiz;

(2) ainda que se possa considerar que os impactos decorrentes da pandemia de COVID-19 seriam fatores supervenientes aptos a promover a necessidade de revisão das metas globais de desempenho institucional, essa tarefa é privativa do gestor público e, portanto, insindicável pelo Poder Judiciário;

(3) para essa hipótese, (...) a atuação do Poder Judiciário cinge-se ao controle da legalidade ou da ilegalidade do ato administrativo hostilizado, sob pena de configurar verdadeira ingerência sobre o mérito insindicável do ato administrativo;

(4) isso não quer dizer, todavia, que não esteja o Poder Judiciário autorizado a intervir, quando provocado, para combater os excessos eventualmente perpetrados pelo gestor da coisa pública. Não obstante, apenas nos casos em que tais desvios caracterizem ilegalidades e violações a direitos individuais o controle jurisdicional é possível (grifei);

(5) no caso em apreço, a alegação do sindicato de que as contingências trazidas pela pandemia causada pela COVID-19, por si só, estariam a comprometer a avaliação de desempenho institucional, não constituem indício de prática ilegal por parte da autoridade administrativa, tampouco se mostra como hipótese improvável em nível tamanho que macule a razoabilidade e proporcionalidade do ato administrativo.

À vista de tais circunstâncias, não há como acolher,  em sede de cognição sumária, a pretensão recursal, porquanto não restaram comprovados, nesse momento, a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo

Nesse sentido, já houve manifestação da e. Desembargadora Federal Vânia Hack de Almeida ao analisar o pedido de antecipação de tutela recursal no Agravo de Instrumento n.º 5031527-32.2020.404.0000, relativo a feito similar ao que se examina:

Trata-se de agravo de instrumento, com pedido de efeito suspensivo, em Ação Civil Pública, contra decisão que deferiu em parte a tutela de urgência, para determinar a suspensão das avaliações de desempenho individuais e a manutenção do pagamento da Gratificação de Desempenho de Atividade de Reforma Agrária – GDARA aos substituídos, segundo os mesmos valores respectivamente adimplidos a este título no mês de maio de 2020, enquanto pendurar as medidas de enfrentamento a pandemia do COVID-19 ou até que as condições adequadas e equitativas para a sua realização.

Sustentou a parte agravante, em síntese, que parece evidente que neste período excepcional de pandemia, se tornou carente de razoabilidade a permanência das avaliações de desempenho individuais e institucional, de que trata a presente lide, até porque se tornou absolutamente ausente a necessária isonomia nas condições de trabalho ofertadas aos servidores, imprescindível à aplicação de um só critério nacional de avaliação, de modo a manter a impessoalidade. Aduziu que, seja tomando-se o trabalho realizado remotamente ou em retorno às instalações de uma repartição pública, é cristalina a completa carência de razoabilidade que emerge da pretensão administrativa em prosseguir com as avaliações de desempenho institucional segundo os mesmos padrões utilizados em momentos de normalidade. Referiu que os substituídos, assim como praticamente toda a população brasileira e mundial, encontram-se sob forte pressão e estresse, pois caso não logrem êxito no alcance de suas metas, sofrerão notória redução remuneratória, que refletirá em nível institucional – redução em nível global da parcela institucional da GDARA -, redundando no pagamento reduzido da referida verba. Ponderou estarem presentes os requisitos para deferimento da medida de urgência.

É o relatório. Decido.

Com o advento do CPC/2015 duas espécies de tutela de cognição sumária foram disciplinadas -as quais podem ser requeridas de forma antecedente ou incidental- são elas: a) tutela de urgência (cautelar ou satisfativa), e b) tutela de evidência.

Os requisitos para o deferimento da tutela de urgência estão elencados no art. 300 do CPC/2015, que assim dispõe:

Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.
§ 1o Para a concessão da tutela de urgência, o juiz pode, conforme o caso, exigir caução real ou fidejussória idônea para ressarcir os danos que a outra parte possa vir a sofrer, podendo a caução ser dispensada se a parte economicamente hipossuficiente não puder oferecê-la.
§ 2o A tutela de urgência pode ser concedida liminarmente ou após justificação prévia.
§ 3o A tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão.

Da leitura do artigo referido, denota-se que dois são os requisitos que sempre devem estar presentes para a concessão da tutela de urgência: a) a probabilidade do direito pleiteado, isto é, uma plausibilidade lógica que surge da confrontação das alegações e das provas com os elementos disponíveis nos autos, do que decorre um provável reconhecimento do direito, obviamente baseada em uma cognição sumária; e b) o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo caso não concedida, ou seja, quando houver uma situação de urgência em que se não se justifique aguardar o desenvolvimento natural do processo sob pena de ineficácia ou inutilidade do provimento final.

A tutela de evidência, por sua vez, dispensa a prova do perigo de dano ou do risco ao resultado útil do processo, mas seu cabimento está restrito ao rol taxativo do art. 311, I ao IV, do CPC/2015.

No caso dos autos, tratando-se de pleito antecipatório fundado na urgência, passo ao exame do pedido à luz do art. 311 do NCPC.

No caso dos autos, em que pese as alegações da parte agravante, tenho que deve ser prestigiada a decisão recorrida, não existindo nos autos situação que justifique, nesse momento processual, alteração do que foi decidido:

"SINDICATO DOS TRABALHADORES NO SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL NO ESTADO DE SANTA CATARINA - SINTRAFESC, por procurador habilitado, ingressa com a presente ação civil pública em face do INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA - INCRA, através da qual tenciona obter provimento antecipatório de urgência que imponha a suspensão das avaliações de desempenho individual e institucional dos substituídos, de que tratam os artigos 15, e seguintes da Lei nº 11.090, de 7 de janeiro de 2005, durante o excepcional período da pandemia da COVID-19.

Refere, em síntese, que os substituídos são servidores vinculados ao INCRA e, nessa condição, são beneficiários da Gratificação de Desempenho de Atividade de Reforma Agrária – GDARA.

Diz que foi fixado o período de 1 (um) ano para os ciclos de avaliação, iniciando em 1º de maio de cada ano e terminando em 30 de abril do ano subsequente, operando efeitos financeiros a partir do mês de maio.

Menciona que até o mês de abril de 2020 os substituídos vinham percebendo a gratificação em comento segundo o resultado das avaliações individuais e institucional realizadas no período de maio de 2018 a abril de 2019, resultando assim no pagamento de 2 (duas) rubricas, sendo uma relativa ao resultado da avaliação individual, e outra relativa ao resultado da avaliação institucional.

Relata que, a partir do meio de julho de 2020, os substituídos iniciarão um novo ciclo de avaliações individuais e institucionais a fim de perceberem a referida gratificação.

Contudo, em meados de março do ano em curso, em razão da pandemia causada pela COVID-19 e das medidas de combate determinadas pelo poder público em suas diferentes esferas, os servidores públicos passaram a exercer suas atividades de forma remota, em condições muitas vezes adversas, seja por conta das limitações impostas pelo trabalho em ambiente doméstico, sem postos adequados de trabalho, seja em função das contingências presentes nesse momento com a presença de filhos pequenos, sobrecarga de atividades próprias do ambiente doméstico, dentre outras.

Sustenta que, em face de tais ocorrências, a manutenção da avaliações de desempenho mostra-se irrazoável, já que não se encontram presentes as condições adequadas de trabalho que permitam que o servidor seja avaliado de forma isonômica.

Requer, em antecipação dos efeitos da tutela, que seja determinada a suspensão das avaliações de desempenho individual e institucional, reconhecendo em favor dos substituídos o direito à manutenção do pagamento da Gratificação de Desempenho de Atividade de Reforma Agrária – GDARA, segundo os mesmos valores adimplidos a este título no mês de abril de 2020, até que novo ciclo avaliativo possa ser realizado em completa imunidade aos efeitos da pandemia ora existente (evento 1, INIC1).

Instada acerca do pedido liminar formulado (evento 4), o INCRA destacou, em prefacial, no que se refere à avaliação final do 9º Ciclo, que tendo em vista a adoção do trabalho remoto, no âmbito das metas individuais acredita-se não prejudicar, pois as metas individuais poderão ser revistas por ocasião da avaliação parcial (6 meses após o início do ciclo) (evento 8, DESP2, fl. 5).

Outrossim, quanto 10º Ciclo, afirmou que as metas individuais podem ser pactuadas agora e revistas na avaliação parcial (evento 8, PET1). 

Vieram-me os autos conclusos para decisão.

É o relatório.

D e c i d o.

Cuida-se de ação civil pública proposta pelo Sindicato dos Trabalhadores no Serviço Público Federal no Estado de Santa Catarina - SINTRAFESC em favor dos servidores públicos federais substituídos vinculados à Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, a fim que seja concedida a tutela de urgência para impor ao réu a imediata suspensão das avaliações de desempenho individual e institucional referente à Gratificação de Desempenho de Atividade de Reforma Agrária – GDARA.

Refere, em síntese, que em razão das medidas tomadas para contenção da pandemia relacionada à COVID-19, restou prejudicado o atendimento às  metas individuais e institucionais por parte dos seus substituídos, impondo, por conseguinte, a suspensão das avaliações relacionadas às metas em referência enquanto durar a pandemia, com a manutenção do pagamento das vantagens até que novo ciclo avaliativo possa ser realizado em completa imunidade aos efeitos da pandemia ora existente.

Instada a manifestar-se sobre o pedido de tutela de urgência, o INCRA informou que, no que se refere à avaliação final do 9º Ciclo, tendo em vista a adoção do trabalho remoto, no âmbito das metas individuais acredita-se não prejudicar, pois as metas individuais poderão ser revistas por ocasião da avaliação parcial (6 meses após o início do ciclo) (evento 8, DESP2, fl. 5).

Outrossim, quanto 10º Ciclo, afirmou que as metas individuais podem ser pactuadas agora e revistas na avaliação parcial (evento 8, PET1). 

Pois bem. Parto, inicialmente, para o exame do pedido de suspensão das avaliações de desempenho individual e manutenção dos pagamentos da gratificação a partir das pontuações obtidas na ultima avaliação de desempenho.

Sobre as finalidades da avaliação de desempenho individual, prescreve o art. 3º da Portaria n. 26, de 27 de abril de 2012, do Ministro do Desenvolvimento Agrário:

Art. 3º - A concessão da GDARA e da GDAPA tem por finalidade incentivar a melhoria da qualidade e da produtividade nas ações do INCRA e será concedida mensalmente, de acordo com os resultados das avaliações anuais de desempenho institucional e individual.
§ 1º - A avaliação de desempenho institucional visa a aferir o alcance das metas organizacionais, considerando projetos e atividades prioritárias e condições especiais de trabalho, além de outras características específicas.
§ 2º - A avaliação de desempenho individual visa a aferir o desempenho do servidor no exercício das atribuições do cargo efetivo ou função para o alcance das metas de desempenho institucional

Outrossim, sobre a metodologia de avaliação, o ato normativo refere: 

Art. 20 - Para fins de controle e acompanhamento de todo o processo de avaliação, será elaborado plano de trabalho, contendo:
I - As metas globais do INCRA;
II - As ações mais representativas da Unidade de Avaliação; III - As atividades, projetos ou processos em que se desdobram as ações;
IV - As metas intermediárias de desempenho institucional;
V - As metas de desempenho individual;
VI - Os compromissos de desempenho individual e institucional, os quais deverão ser firmados até o último dia do primeiro mês do ciclo de avaliação, considerando as metas globais do INCRA e as metas intermediárias de desempenho institucional;
VII - Os critérios e procedimentos de acompanhamento do desempenho individual e institucional de todas as etapas ao longo do ciclo de avaliação;
VIII - A avaliação parcial dos resultados obtidos, para subsidiar ajustes no decorrer do ciclo de avaliação; e
IX - A apuração final do cumprimento das metas e demais compromissos firmados de forma a possibilitar o fechamento dos resultados obtidos em todos os componentes da avaliação de desempenho.
Parágrafo único - O plano de trabalho deverá abranger o conjunto dos servidores integrantes das equipes de trabalho das unidades de avaliação, devendo cada servidor individualmente estar vinculado a pelo menos uma ação ou atividade referida no inciso II.

Por fim, sobre os critérios de avaliação, prescreve:

Art. 13 - Na avaliação de desempenho individual serão consideradas as atividades desempenhadas pelo servidor no período correspondente ao ciclo de avaliação, observando-se os seguintes fatores de avaliação:
I - Produtividade no Trabalho, com base em parâmetros previamente estabelecidos de qualidade e produtividade;
II - Conhecimento de métodos e técnicas necessários para o desenvolvimento das atividades referentes ao cargo efetivo na unidade de exercício;
III - Trabalho em equipe;
IV - Comprometimento com o trabalho; e
V - Cumprimento das normas de procedimento e de conduta no desempenho das atribuições do cargo;
Parágrafo único - Os fatores de avaliação individual terão pesos idênticos.

Como se vê, a partir dos dispositivos supra referidos, a avaliação de desempenho individual pressupõe, antes de tudo, um planejamento firmado entre o servidor e a chefia, que se volta, precipuamente, à aferição do seu desempenho no exercício das atribuições de seu cargo ou função, com o foco na sua contribuição individual para o alcance das metas de desempenho institucional.

Demais disso, a adequada avaliação exige uma interação permanente entre o servidor e a chefia a fim de tornar, a partir das potencialidades e possibilidades ofertadas - pelo servidor e pela instituição - mais eficaz e eficiente o serviço público, inclusive com a correção de eventuais dificuldades no desempenho das atividades.

Em outras palavras, é certo que monitorização do desempenho do servidor e as devolutivas havidas a partir dessa atividade pela chefia são elementos absolutamente essenciais para que a avaliação de desempenho possa atingir a sua finalidade.

Nesse passo, tomadas as finalidades, a metodologia e os critérios normativos estabelecidos, não se pode deixar de considerar, a partir da a realidade que hoje se apresenta, que as imposições e limitações trazidas com a pandemia da COVID-19 podem sim comprometer a adequada avaliação do desempenho do servidor público.

Ainda que, para a grande maioria das instituições, tenha sido possível a implantação do trabalho remoto dos servidores, não se pode desconhecer e desconsiderar que tal imposição trouxe ônus diversos que podem refletir diretamente na avaliação de desempenho, tendo em os critérios estabelecidos para tal mister.

Tome-se, por exemplo, a produtividade. Ainda que seja possível o trabalho remoto, a permanência do servidor em sua residência pressupõe, já de início, um incremento do serviço doméstico, no gerenciamento das atividades os filhos - para aqueles que possuem - na gestão das questões essenciais à sobrevivência e na direção dos cuidados sanitários para evitar a contaminação, dentre tantos outras, 

Mas há mais para ser considerado. A ausência de supervisão direta pelo gestor imediato, por exemplo, pode gerar uma sensação de desorientação ou falta de um guia para o foco do trabalho, seja ele técnico ou não.

Outrossim, a falta de interação direta entre os membros da equipe, que facilita a orientação e o esclarecimento de rotinas e atos, pode também refletir no trabalho e, por conseguinte, na sua avaliação.

Vale lembrar, ainda, que atrelado ao trabalho remoto, imposto abruptamente à grande maioria dos servidores, há também o isolamento social, que impacta diretamente a saúde mental do servidor.

Ainda que nem todos os servidores estejam sujeitos às mesmas condições, com certeza, é possível afirmar que boa parte deles foi afetado por essas contingências, as quais, como se disse, podem refletir, na sua produtividade, que é um dos critérios a serem utilizados pela chefia na avaliação de desempenho.

Com efeito, circunstanciados tais aspectos, vejo que a manutenção do sistema de avaliação individual, tal como proposto pela Portaria n. 26, fr 27 de abril de 2012, do Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrário, atenta, nesse momento, contra os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, nos termos do artigo 2º, da  Lei n. 9.784/99.

José dos Santos Carvalho Filho (in Manual de Direito Administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2015, p. 28) salienta que a obediência ao princípio da legalidade deve ser feita em conformidade com a razoabilidade e a proporcionalidade, porque é indispensável que haja coerência entre a situação concreta enfrentada e a solução administrativa proposta.

Como se sabe, a atividade da Administração Pública deve perseguir a supremacia do interesse público, vinculada aos ditames legais.

Não obstante, tal atividade deve, também, ser conduzida pelos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, o que, segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (in Direito Administrativo, 14ª edição, São Paulo:Atlas, 2002, p. 81) traduz-se pela adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público.

Trata-se, pois, de regra principiológica que tem por escopo aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da Administração Pública.

Desse modo, não se afigura razoável, nem proporcional, que sejam os servidores públicos submetidos à avaliação de desempenho individual quando as próprias condições para o labor, que constituem a premissa fática para aferição, são diversas daquelas consideradas ideais ou adequadas para a própria avaliação.

Por sua vez, no que se refere à avaliação de desempenho institucional, a questão merece reflexão diversa.

O desempenho institucional para fins de pagamento da gratificação em referência é avaliado por meio das metas global e intermediárias. Essa, aliás, é a disposição expressa constante do art. 8º, da Portaria n. 26, de 27 de abril de 2012:

Art. 8º - Na avaliação de desempenho institucional as metas devem ser segmentadas em:
I - Metas globais a serem fixadas levando-se em consideração, no que couber, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária, além de serem compatíveis com as diretrizes, políticas e metas governamentais, observando critérios objetivos de mensuração e considerando os resultados alcançados em exercícios anteriores.
II - Metas intermediárias a serem fixadas em consonância com as metas globais, referentes às equipes de trabalho.
Art. 9º - As metas institucionais globais e os respectivos parâmetros para aferição serão divulgados em ato do Presidente do INCRA com pelo menos trinta (30) dias de antecedência ao início de cada ciclo de avaliação, sob pena de solução de continuidade dos ciclos de avaliação.
§ 1º - As metas institucionais globais devem observar indicadores que possibilitem aferir as atividades finalísticas através dos produtos e serviços relacionados.
§ 2º - As metas de que trata o caput podem ser revistas na superveniência de fatores que tenham influência significativa e direta na sua consecução, desde que o INCRA não tenha dado causa aos citados fatores.

Art. 10 - As metas intermediárias de desempenho institucional serão definidas pelas Unidades de Avaliação em consonância com as metas globais no prazo de 30(trinta) dias contados da publicação do ato a que se refere o artigo anterior.
§ 1º - As metas intermediárias de desempenho institucional deverão ser definidas por critérios objetivos, integrarão o Plano de Trabalho de cada Unidade de Avaliação e serão pactuadas entre os integrantes das equipes de trabalho das unidades de avaliação em seção especial e específica das respectivas instâncias máximas de governança.
§ 2º - Não havendo a pactuação a que se refere o parágrafo anterior caberá ao dirigente máximo da unidade de avaliação fixar as metas observado o disposto no caput.

§ 3º - As metas intermediárias estabelecidas pelas Unidades de Avaliação serão divulgadas mediante ato do Presidente do INCRA.

Note-se que disposto no parágrafo segundo do art. 9º da portaria em referência transcrito acima prevê a possibilidade de revisão das metas globais de desempenho institucional a qualquer tempo - ressalte-se, as quais são fixadas pelo dirigente da instituição -  na hipótese de superveniência de fatores que influenciem significativa e diretamente a sua consecução, desde que o órgão ou entidade não tenha dado causa a tais fatores.

 Ora, se o estabelecimento e a revisão de metas globais a partir das quais são fixadas as balizas para a aferição do desempenho institucional são atribuições próprias do gestor máximo da instituição, é certo que o Poder Judiciário não pode interferir sobre tal questão, sob pena de, em assim o fazendo, restar configurar manifesta ingerência deste poder no âmbito da discricionariedade administrativa, substituindo-se a conveniência e oportunidade do administrador pela do juiz.

Ainda que se possa considerar que os impactos decorrentes da pandemia de COVID-19 seriam fatores supervenientes aptos a promover a necessidade de revisão das metas globais de desempenho institucional, essa tarefa é privativa do gestor público e, portanto, insindicável pelo Poder Judiciário.

Para essa hipótese, tenho entendimento de que a atuação do Poder Judiciário cinge-se ao controle da legalidade ou da ilegalidade do ato administrativo hostilizado, sob pena de configurar verdadeira ingerência sobre o mérito insindicável do ato administrativo.

Isso não quer dizer, todavia, que não esteja o Poder Judiciário autorizado a intervir, quando provocado, para combater os excessos eventualmente perpetrados pelo gestor da coisa pública. Não obstante, apenas nos casos em que tais desvios caracterizem ilegalidades e violações a direitos individuais o controle jurisdicional é possível.

No caso em apreço, a alegação do sindicato de que as contingências trazidas pela pandemia causada pela COVID-19, por si só, estariam a comprometer a avaliação de desempenho institucional, não constituem indício de prática ilegal por parte da autoridade administrativa, tampouco se mostra como hipótese improvável em nível tamanho que macule a razoabilidade e proporcionalidade do ato administrativo.

Ante o exposto, defiro, em parte, a tutela de urgência para determinar a suspensão das avaliações de desempenho individuais e a manutenção do pagamento da Gratificação de Desempenho de Atividade de Reforma Agrária – GDARA aos substituídos, segundo os mesmos valores respectivamente adimplidos a este título no mês de maio de 2020, enquanto pendurar as medidas de enfrentamento a pandemia do COVID-19 ou até que as condições adequadas e equitativas para a sua realização."

A decisão agravada está suficientemente fundamentada, neste momento parecendo a esta relatora que aquele entendimento deva ser mantido porque bem equacionou as questões controvertidas.

Com feito, manter a avaliação individual dos servidores neste momento de pandemia, em que sabidamente a maioria das pessoas estão enfrentando dificuldades para a realização de suas atividades, além de ser irrazoável, acabaria por ferir o princípio da isonomia.

Da mesma forma, correta a decisão com relação à avaliação do desempenho institucional, tendo em vista que não cabe ao Poder Judiciário reapreciar os critérios adotados pela Administração Pública, salvo quando eivados de vício de legalidade, o que, a priori, não parece ter ocorrido no presente caso. Tal prerrogativa insere-se no mérito administrativo, que corresponde à atividade discricionária da Administração Pública, quando a lei lhe confere espaços para atuar de acordo com os critérios de conveniência e oportunidade.

Como bem destacado na decisão recorrida, ainda que se possa considerar que os impactos decorrentes da pandemia de COVID-19 seriam fatores supervenientes aptos a promover a necessidade de revisão das metas globais de desempenho institucional, essa tarefa é privativa do gestor público e, portanto, insindicável pelo Poder Judiciário.

Isto posto, indefiro o pedido de efeito suspensivo.

Intimem-se, sendo que a parte agravada, inclusive, para os fins do disposto no art. 1.019, II do CPC. Após, ao MPF.

(...)

Outrossim, o requisito do periculum in mora pressupõe o efetivo perigo de dano a autorizar a antecipação dos efeitos da tutela, devendo o temor de lesão ao direito postulado ser evidente/concreto. A mera possibilidade de eventual prejuízo, futuro e incerto, não enseja a antecipação da tutela jurisdicional, como no caso dos autos, em que é possível depreender da afirmação do autor -  que até o mês de maio de 2020 os substituídos vinham percebendo a gratificação em comento segundo o resultado das avaliações individuais e institucional realizadas no período de julho de 2018 a junho de 2019, (...) que os reflexos financeiros da avaliação cujo período avaliativo se inicia só serão auferidos no próximo ano.

Ante o exposto, indefiro o pedido de antecipação da tutela recursal, nos termos da fundamentação.

Intimem-se, sendo os agravados para contrarrazões. Após, ao Ministério Público Federal.

Estando o decisum em consonância com a jurisprudência e as circunstâncias do caso concreto, não vejo motivos para alterar o posicionamento adotado, que mantenho integralmente.

Ante o exposto, voto por negar provimento ao agravo de instrumento, nos termos da fundamentação.

Ante o exposto, defiro, em parte, o pedido de antecipação da tutela recursal, tão somente para o fim de determinar a suspensão da avaliação individual dos servidores substituídos, enquanto perdurar a pandemia, nos termos da fundamentação.

Intimem-se, sendo a parte agravada para os fins do disposto no artigo 1.019, inciso II, do Código de Processo Civil.

Documento eletrônico assinado por VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002729259v118 e do código CRC 125d9f74.

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Signatário (a): VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS
Data e Hora: 10/10/2021, às 14:3:59