Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade Nº 5036986-49.2019.4.04.0000/RS
RELATORA: Desembargadora Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA
RELATÓRIO
Trata-se de incidente de arguição de inconstitucionalidade do art. 38 da Lei 12.865/13 suscitada em questão de ordem pela 3ª Turma desta Corte nos autos da Ação Civil Pública nº 5006708-82.2017.4.04.7001.
A ação originária foi movida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face da UNIÃO e da COOPERATIVA AGROINDUSTRIAL - COROL objetivando a condenação da primeira a promover a efetiva fiscalização da aplicação dos recursos do Programa de Assistência Social - PAS, disciplinado pelo art. 36 da Lei 4.870/65, perante as empresas do setor sucroalcooleiro situadas na região abrangida pela Subseção Judiciária de Londrina/PR e a condenação da segunda demandada a promover as alterações oriundas daquele programa para a safra vigente à época do ajuizamento e as posteriores. Sobreveio sentença julgando procedentes os pedidos, declarando a inconstitucionalidade do art. 38 da Lei 12.865/13, diploma publicado no curso da lide cujo conteúdo extinguiu as obrigações pecuniárias exigíveis das empresas daquele setor até então previstas nas alíneas 'a' e 'c' do art. 36 da Lei 4.870/65, abrangendo inclusive as prestações anteriores à data de publicação da lei revogadora, preservando, por outro lado, as obrigações que já haviam sido adimplidas.
Assim, a anteceder o julgamento dos apelos interpostos pelos réus, diante do fato de que a Lei 12.865/13, a despeito de revogar em sua integralidade o art. 36 da Lei 4.870/65, também promoveu a extinção das obrigações decorrentes daquele dispositivo que não haviam sido adimplidas tempestivamente pelas empresas obrigadas a tanto, quer sob a ótica do direito adquirido, quer sob a ótica da vedação ao retrocesso de direitos sociais, foi acolhida a presente arguição de inconstitucionalidade.
Dada ciência à União nos termos do §1º do art. 950 do CPC, foi por ela apresentada defesa do ato normativo cuja constitucionalidade é discutida neste incidente. Em sua manifestação, referiu que ações semelhantes à originária foram ajuizadas pelo Ministério Público Federal por todo o território nacional anteriormente à edição da Lei 12.865/13, de modo que, com a publicação desse diploma normativo, passaram a ser extintas sem resolução do mérito por impossibilidade jurídica do pedido, o que não restou observado pelo juízo originário, que, ao declarar a inconstitucionalidade da norma, teria usurpado a competência do Supremo Tribunal Federal para fazê-lo em controle concentrado de constitucionalidade. Fez referência a decisões monocráticas no âmbito da Corte Suprema reconhecendo que a temática ora discutida representaria ofensa indireta à Constituição Federal, não merecendo trânsito pela via extraordinária. Asseverou que, com a edição da Lei 12.865/13, a pretensão versada na ação civil pública originária passou a colidir com a finalidade precípua da ação direta de inconstitucionalidade, dado que o PAS só poderá ser reconstituído se a norma que o extinguiu for declarada inconstitucional. Da mesma forma no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, onde tais ações estariam sendo extintas monocraticamente sob o fundamento da perda superveniente do interesse de agir. Concluiu, assim, que por ter impacto em todo o território nacional, o enfrentamento da temática em controle difuso de constitucionalidade violaria a competência do Supremo Tribunal Federal, impondo-se a rejeição do incidente.
Quanto ao mérito do debate, teceu considerações sobre o Programa de Assistência Social - PAS, apontando ter sido o mesmo instituído no ano de 1965 pela Lei 4.870/65 com o intuito de promover a modernização do setor sucroalcooleiro, prevendo, com isso, a necessidade de implementação de garantias sociais básicas aos respectivos trabalhadores, a qual se daria de forma direta pelas usinas, destilarias e fornecedores de cana, individualmente ou através das associações de classe, mediante elaboração de plano de trabalho sujeito à fiscalização do Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA) com recursos oriundos de percentual mínimo incidente sobre os preços oficiais vigentes à época da saca de açúcar, da tonelada de cana e do litro de álcool, prevendo-se aplicação de multa quando não verificada a efetiva aplicação dos recursos, consoante previsão do art. 36 daquele diploma legal, o qual foi objeto de expressa revogação pelo art. 42, IV, da Lei 12.865/13. Explanou ter havido, com o passar dos anos, avanço da mecanização canavieira, especialmente com a substituição do corte manual da cana-de-açúcar pelo corte mecanizado, de modo que a Lei 12.865/13 veio a ser editada a fim de adequar as normas setoriais à nova realidade tecnológica. Destacou que mesmo antes da edição da Lei 12.865/13 havia divergência quanto à vigência ou não do art. 36 da Lei 4.870/65, que instituiu o PAS, bem como da natureza jurídica de seu benefício e do órgão responsável por sua fiscalização a partir da extinção do Instituto do Açúcar e do Álcool - IAA. Apontou que atualmente apenas 8,8% de toda a cana é colhida de forma manual, de modo que, em vista da inequívoca alteração do cenário de trabalho, não mais se justificariam as medidas previstas no Programa de Assistência Social da Lei 4.870/65. Suscitou que a repristinação do referido programa torná-lo-ia anacrônico em vista da inequívoca modernização do setor pela qual, ao tempo em acarretou o aumentou da respectiva produção, colocando o Brasil como maior produtor de açúcar do mundo e o segundo na produção de etanol, reduziu o número de trabalhadores necessários para tanto. Desse modo, a vigência do referido Plano implicaria a destinação de cerca de um bilhão e meio de reais em estimativa para a safra 2017/2018 a um número de trabalhadores muito menor do que aquele que se verificava à época da edição do programa. Asseverou assim não se estar diante de retrocesso em direitos sociais dadas as profundas mudanças nas condições de trabalho causadas pelo avanço tecnológico, bem como ao fato de que, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, foi assegurada a uniformidade e equivalência, entre trabalhadores urbanos e rurais, dos benefícios e dos serviços da Seguridade Social. Assim, embora o entendimento na esfera administrativa fosse no sentido de que o PAS não mais se compatibilizaria com a nova ordem constitucional, o Ministério Público Federal passou a exigir, pelo ajuizamento de ações civis públicas, a fiscalização daquele Programa, de modo que a Lei 12.865/13 veio a ser editada "justamente para evitar quaisquer discussões acerca da (in)constitucionalidade" das cobranças pertinentes, as quais não vinham sendo exigidas há mais de vinte anos. Aduziu que a alteração da forma de custeio da previdência social não implica caracterização de retrocesso em matéria de assistência social. Acentuou a necessidade de que as leis sejam interpretadas consoante a realidade fática em que editadas e suas ulteriores modificações, não apenas por imperativo de hermenêutica mas também pela expressa previsão nesse sentido registrada nos artigos 20 e 21 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Além disso, apontou a necessidade de que sejam sopesadas as consequências práticas da medida a fim de evitar que a decisão seja tomada a partir de valores jurídicos abstratos, especialmente diante do fato de não mais existirem preços oficiais à saca de açúcar, à cana-de-açúcar e ao litro de álcool, preços que eram referidos como base de cálculo para a incidência do percentual destinado ao PAS. Concluiu afirmando que a atual realidade dos trabalhadores do setor representa cenário de inequívoco avanço social, de modo que a repristinação do Programa, além de implicar indevida ingerência na competência do Poder Executivo, tornar-se-ia medida desproporcional frente ao avanço da produção e à diminuição do número de trabalhadores do setor.
Publicado edital para dar ciência da tramitação do presente incidente, não vieram aos autos interessados em contribuir para o julgamento da matéria.
O Ministério Público Federal acostou parecer ao Evento 20 fazendo referência ao fato de já ter sido reconhecida nesta Corte a recepção constitucional do art. 36 da Lei 4.870/65, de modo que o dispositivo legal que veio a revogá-lo violou direito adquirido dos trabalhadores da agroindústria canavieira, sendo de rigor a declaração da inconstitucionalidade dessa medida a fim de que seja mantida a exigibilidade das obrigações das alíneas 'a' e 'c' daquele dispositivo até a publicação da Lei 12.865/13.
É o relatório.
VOTO
Da delimitação do tema
Dado o conteúdo da defesa da União, faz-se imperiosa a necessidade de prévia delimitação do tema.
Isto porque na ação de origem, a qual foi ajuizada em 14/07/2009, inobstante a pretensão inicial do órgão ministerial tivesse por escopo a aplicação integral do que dispunha a Lei 4.870/65 acerca do Programa de Assistência Social - PAS, isto é, tanto a condenação da União a fiscalizar a aplicação dos recursos do PAS junto às empresas do setor sucroalcooleiro abrangidas pela Subseção Judiciária de Londrina/PR, como a condenação da cooperativa ré a promover as alterações em seu plano do PAS de acordo com os parâmetros legais e, em caso de não observância, sua condenação ao pagamento das sanções referidas nos §§ 2º e 3º do art. 36 da Lei 4.870/65, essa pretensão inicial veio a ser conformada à nova realidade normativa diante da superveniente revogação do aludido dispositivo.
De fato, intimado pelo juízo de origem para que justificasse a subsistência de seu interesse processual diante do conteúdo do art. 38 da Lei 12.865/13 (E2 - DESPADEC81 - p.5 dos autos principais), o parquet, aduzindo ser o PAS direito social dos trabalhadores do setor sucroalcooleiro mediante prestação direta de assistência social pelos empregadores, e, nesse sentido, ter sido recepcionado pela Constituição Federal de 1988 diante do contido no caput de seu art. 7º, sustentou que a extinção das obrigações promovidas pelo indigitado dispositivo legal, ao beneficiar os produtores inadimplentes para com aquela obrigação, violou direito adquirido já incorporado ao patrimônio jurídico daqueles trabalhadores. Dessa forma, requereu fosse declarada incidentalmente a inconstitucionalidade do art. 38 da Lei 12.865/13 a fim de que fosse reconhecida a exigibilidade das obrigações constantes no art. 36 da Lei 4.870/65 até a publicação do diploma normativo revogador (E2 - PET82 dos autos principais).
A sentença proferida então acolheu o pedido incidental, limitando assim o provimento jurisdicional outorgado à data de início da vigência da Lei 12.865/13.
Foi, portanto, nesse contexto, que a questão de ordem perante a 3ª Turma veio a ser acolhida:
A Lei 12.865/13, como dito, a par de revogar em sua integralidade o art. 36 da Lei 4.870/65, também extinguiu as obrigações decorrentes daquele normativo que ainda não haviam sido adimplidas:
Art. 38. São extintas todas as obrigações, inclusive as anteriores à data de publicação desta Lei, exigidas de pessoas físicas ou jurídicas de direito privado com fundamento nas alíneas “a” e “c” do caput do art. 36 da Lei nº 4.870, de 1º de dezembro de 1965, preservadas aquelas já adimplidas.
Dessa forma, em harmonia às premissas acima anunciadas quanto ao tema, seja sob a ótica do direito adquirido, seja sob a ótica da vedação ao retrocesso de direitos sociais, suscita-se a presente questão de ordem a fim de encaminhar para o julgamento da Corte Especial a arguição de inconstitucionalidade ora apresentada.
Portanto, tem-se que, pela superveniência da Lei 12.865/13, a pretensão ministerial restou limitada à data de início da vigência desse diploma legal, sendo assim acolhida pela sentença recorrida.
Nesses termos, o julgamento aqui a ser realizado não tem por escopo eventual repristinação daquele programa social, mas sim perquirir, a partir da análise de sua natureza jurídica e de sua recepção constitucional, a higidez da norma infraconstitucional que extinguiu as obrigações dele decorrentes até a data de publicação da Lei 12.865/13, especialmente as que não haviam sido tempestivamente adimplidas pelos entes obrigados a tanto.
Da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal sobre o tema
Ainda em âmbito preambular, também há de se fazer distinção entre o cenário processual em que as decisões proferidas pelas Cortes Superiores referidas pela União foram proferidas e a situação verificada nestes autos.
Dos precedentes jurisprudenciais colacionados pela União em sua defesa não se vislumbra, tal como busca fazer crer o ente, tenha o Supremo Tribunal Federal manifestado-se sobre o mérito da constitucionalidade do art. 38 da Lei 12.865/13. Os julgados referidos reportam-se ao juízo de admissibilidade dos recursos extraordinários interpostos diante dos acórdãos oriundos do Tribunal Regional Federal da 3ª Região que extinguiram as ações civis públicas análogas a originária deste incidente com fundamento na perda superveniente do objeto. Desse modo, de fato, as decisões referidas não admitiram os recursos interpostos uma vez que a decisão recorrida havia sido proferida com suporte em legislação infraconstitucional, isto é, a partir dos efeitos que a Lei 12.865/13 acarretou à pretensão inicial delineada com fundamento na Lei 4.870/65, de modo que o enfrentamento da matéria constitucional suscitada pelo recorrente demandaria, evidentemente, enfrentamento prévio da legislação infraconstitucional, situação que, consoante consolidada jurisprudência da Corte Suprema, desautoriza o processamento do pleito recursal naquela instância. Ademais, é possível também vislumbrar naqueles julgados que a superveniência da norma revogadora ocorreu quando aquelas ações já tramitavam em segunda instância, distintamente portanto da situação acima retratada.
De igual forma no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, onde se consolidou o entendimento de que o art. 38 da Lei 12.865/13 teria implicado a perda superveniente do interesse de ação inclusive para as obrigações anteriores à data de sua publicação, tal como se observa do seguinte julgado:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SETOR SUCROALCOOLEIRO. PLANO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (PAS). LEGISLAÇÃO REVOGADA. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE PROCESSUAL.
1. Conforme aduzido pela União e pelo Ministério Público Federal, o art. 42, IV, da Lei 12.865/2013 revogou o art. 36 da Lei 4.870/1965, base legal utilizada pelo Parquet para obrigar a implementação do Plano de Assistência Social (PAS) pela empresa recorrente.
2. O art. 38 da referida Lei 12.865/2013 declarou "extintas todas as obrigações, inclusive as anteriores à data de publicação desta Lei, exigidas de pessoas físicas ou jurídicas de direito privado com fundamento nas alíneas 'a' e 'c' do caput do art. 36 da Lei 4.870, de 1º de dezembro de 1965, preservadas aquelas já adimplidas".
3. Com efeito, tem-se que a extinção de todas as obrigações previstas no art. 36 da Lei 4.870/1965, inclusive as anteriores à data da publicação da Lei 12.865/2013, culmina na inequívoca perda superveniente do interesse de agir, nos termos do art. 267, IV, do CPC/1973. No mesmo sentido, citam-se as seguintes decisões monocráticas: REsp 1.451.864/SP, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe 8/10/2014; REsp 1.411.097/PB, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe 29/8/2014; REsp 1.408.189/SP, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe 31/3/2014, e REsp 1.438.579/SP, Rel. Min. Maria Regina Helena Costa, DJe 1º/6/2015.
4. Recurso Especial prejudicado por perda superveniente de seu objeto. Extinto o processo sem resolução de mérito, nos termos do art. 267, VI, do CPC/1973.
(REsp 1358070/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/03/2017, DJe 19/04/2017)
Evidentemente, não houve manifestação pelo Superior Tribunal de Justiça acerca da constitucionalidade da aludida revogação.
Assim, sob a perspectiva da jurisprudência das instâncias superiores, não se identifica óbice ao prosseguimento no julgamento do mérito deste incidente.
Da declaração incidente de inconstitucionalidade no âmbito da Ação Civil Pública
A União também, sob o aspecto processual, suscita ter havido a deturpação do uso da Ação Civil Pública na medida em que, dados os fatos acima narrados, houve sua transmudação para efetiva ação de controle concentrado de constitucionalidade, o que afrontaria a competência constitucional do Supremo Tribunal Federal, tornando-se assim prejudicada a continuidade deste julgamento.
É certo que o incidente de arguição de inconstitucionalidade, nos termos do art. 948 do CPC, tem seu cabimento lastreado no controle difuso de constitucionalidade.
De outra banda, a jurisprudência reconhece a possibilidade de se requerer declaração incidental de constitucionalidade no âmbito da Ação Civil Pública desde que, evidentemente, refira-se à causa de pedir e não ao pedido principal:
PROCESSUAL CIVIL. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTER TANTUM NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA: POSSIBILIDADE.
1. É pacífico o entendimento nesta Corte Superior no sentido de que a inconstitucionalidade de determinada lei pode ser alegada em ação civil pública, desde que a título de causa de pedir - e não de pedido -, uma vez que, neste caso, o controle de constitucionalidade terá caráter incidental. Precedentes STJ E STF.
2. Como constatado pelo Tribunal a quo, "resta inconteste que a pretensão do autor é a declaração, incidenter tantum, de inconstitucionalidade de lei federal, por meio de ação civil pública, com efeitos erga omnes (art. 16 da Lei n. 7.347/1985)" (fls. 509). Logo, não se pode falar em incompetência do juízo ou inadequação da via eleita, uma vez que há a possibilidade de reconhecimento de inconstitucionalidade como pedido incidental em ação civil pública.
3. Agravo regimental não provido.
(AgRg no REsp 1418192/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/02/2014, DJe 27/02/2014) grifou-se
A hipótese obstativa arguida pela União não se verifica no caso dos autos dado que é possível identificar que a declaração incidental de inconstitucionalidade caracteriza-se como causa de pedir frente ao pedido de condenação, na ação principal, dos demandados às cominações pertinentes à Lei 4.870/65 limitadas temporalmente à data de início da vigência da Lei 12.865/13, razão pela qual se afasta a referida arguição.
Do Programa de Assistência Social da Lei 4.870/65
Superadas as questões processuais, passa-se à análise do mérito desta arguição. Para uma melhor compreensão da evolução legislativa que culminou no direito ora discutido, faz-se a seguir sua análise conjuntamente aos aspectos econômicos e históricos que nortearam a edição de tais normas.
No início do século XX o comércio mundial vivenciava substancial transformação com a modernização das relações políticas e econômicas dos agentes internacionais, o que se via pelo término das relações coloniais até então existentes e, também, pelos efeitos da revolução industrial nos mais diversos setores econômicos, sobretudo nas manufaturas agrícolas, como é o caso da cana-de-açúcar, cuja produção passou a incorporar as novas tecnologias desenvolvidas de modo a fazê-la não mais ser vista como uma atividade meramente agrícola, mas sim agroindustrial, tudo isso também num cenário de transformação da força de trabalho a partir da abolição do uso da mão de obra de escrava, pecha pela qual se caracterizava a exploração do setor em solo nacional. O desenvolvimento das estruturas sociais e, por decorrência, das demandas populacionais, implicou a crescente demanda no mercado internacional pelo açúcar e o desenvolvimento de seu comércio entre os países, que, à época, vivenciavam situações distintas quanto à produtividade no setor: de um lado a existência de relações bilaterais comerciais entre países desenvolvidos e suas antigas colônias e de outro o atraso na estrutura produtiva dos demais países produtores do insumo.
Distante geograficamente do centro econômico mundial à época, no Brasil a aludida modernização do setor tornou-se imperiosa diante da premente necessidade do abandono do então sistema de engenho que, por muitos anos, foi adotado a partir do uso da mão de obra escrava. Assim, tal como em outros setores da economia nacional, houve a urgente necessidade de desenvolvimento industrial célere diante do dinamismo do mercado internacional, em vista do que a situação no sistema anterior que antes assegurava ao Brasil situação de privilégio não mais se verificava, havendo a perda da competitividade mundial para os países que já haviam adotado processos mais eficientes de produção agroindustrial, ganhando com isso vantagem no comércio internacional da mercadoria.
É, portanto, nesse cenário de premente necessidade de retomada do protagonismo no comércio mundial que o estado brasileiro adotou medidas interventivas no setor iniciadas com a edição do Decreto nº 20.761, de 07 de dezembro de 1931, que criava a Comissão de Defesa da Produção do Açúcar, tendo por origem a necessidade de se estabelecer o equilíbrio interno entre produção e o consumo da commoditie a fim de assegurar, conforme o pleito dos produtores endereçado ao governo federal naquela oportunidade, a obtenção de "um justo preço garantidor de razoável remuneração ao trabalho e ao capital, sem, de modo algum, solicitar qualquer valorização artificial em prejuízo do consumidor". Além da incumbência dada ao órgão quanto ao controle e permanente fiscalização da produção nacional, também esse diploma normativo previu o pagamento de uma taxa, incidente sobre todo o açúcar produzido pelas usinas, a ser destinada à execução de medidas de financiamento para amparo e defesa da produção açucareira, intervencionismo que atendia primordialmente os interesses dos proprietários das usinas e dos latifúndios.
Logo em seguida, a então Comissão de Defesa da Produção o Açúcar veio a ser fundida, pelo Decreto nº 22.789/33, com a Comissão de Estudos sobre o Álcool-Motor, dando origem à criação do Instituto do Açúcar e do Álcool - IAA, que, dentre suas competências, tinha por finalidade atuar no cenário de superprodução mundial de açúcar que se desenhava à época, intervindo na produção a fim de manter a atratividade do preço e, por consequência, a manutenção e o desenvolvimento da atividade.
Uma vez assegurados, pela intervenção estatal, os interesses dos proprietários das usinas, houve a necessidade de que a intervenção agora se fizesse presente a fim de estabelecer certo equilíbrio nas demais relações pertinentes ao setor dado o conflito entre o interesse dos proprietários em possuírem amplos latifúndios e o interesse daqueles que viviam do cultivo da cana-de-açúcar em terras próprias ou alheias.
Inicialmente, com o Estatuto da Lavoura Canavieira (Decreto-Lei nº 3.855/41), passou-se a determinar que os proprietários ou possuidores de usinas adquirissem de seus fornecedores - considerados como todos os lavradores que, cultivando terras próprias ou alheias, tivessem fornecido cana a uma mesma usina durante três ou mais safras consecutivas - a quantidade de cana a ser fixada pelo Instituto do Açúcar e do Álcool, de modo a impedir, com isso, que os proprietários se utilizassem de seu poder econômico para pressionar ou mesmo extinguir os fornecedores do insumo agrícola. Isto porque, se antes havia o direito de cessão de parte das terras das lavouras para que os trabalhadores a explorassem para sua subsistência, a forte demanda externa fez nascer o interesse dos produtores de também explorarem essa área até então destinada a finalidade diversa, acarretando com isso iminente deterioração das já consideradas precárias condições sociais daqueles trabalhadores.
É nesse cenário que foi editada a Lei 4.870/65, a qual, além de consolidar as competências do IAA até então existentes, expressamente estabeleceu medidas a fim de assegurar estruturas sociais básicas aos trabalhadores do setor, as quais foram contempladas em seu Capítulo V, intitulado "Da Assistência aos Trabalhadores". Para tanto, previu que parte de sua receita fosse destinada a tal finalidade como, também, a obrigatoriedade de que os produtores destinassem parte da sua receita a ela.
Assim, por seu art. 35 determinou que parte da receita da autarquia fosse aplicada em programas de assistência social aos trabalhadores da agroindústria canavieira tendo por objeto a complementação da assistência prestada pelas usinas e fornecedores de cana, bem como a complementação dos programas de educação :
Art 35. A parcela resultante do percentual estabelecido na alínea b do art. 23 será aplicada em programas de assistência social aos trabalhadores da agro-indústria canavieira, tendo por objeto:
a) higiene e saúde, por meio de assistência médica, hospitalar e farmacêutica, bem como à maternidade e à infância, complementando a assistência prestada pela usinas e fornecedores de cana;
b) complementação dos programas de educação profissional e de tipo médio gratuitas;
c) estímulo e financiamento a cooperativas de consumo;
d) financiamento de culturas de subsistência, nas áreas de terras utilizadas pelos trabalhadores rurais, de acôrdo com o disposto no art. 23, do Decreto-lei nº 6.969, de 19 de outubro de 1944;
e) promoção e estímulo de programas educativos, culturais e de recreação.
De outro lado, por seu art. 36, estabeleceu a obrigatoriedade aos produtores de cana, açúcar e álcool, de aplicarem em benefício dos trabalhadores industriais e agrícolas das usinas, destilarias e fornecedores, em serviços de assistências médica, hospitalar, farmacêutica e social, importância mínima a ser calculada a partir da incidência de determinado percentual sobre o preço oficial dos produtos da seguinte forma:
Art 36. Ficam os produtores de cana, açúcar e álcool obrigados a aplicar, em benefício dos trabalhadores industriais e agrícolas das usinas, destilarias e fornecedores, em serviços de assistências médica, hospitalar, farmacêutica e social, importância correspondente no mínimo, às seguintes percentagens:
a) de 1% (um por cento) sôbre preço oficial de saco de açúcar de 60 (sessenta) quilos, de qualquer tipo, revogado o disposto no art. 8º do Decreto-lei nº 9.827, de 10 de setembro de 1946;
b) de 1% (um por cento) sôbre o valor oficial da tonelada de cana entregue, a qualquer título, às usinas, destilarias anexas ou autônomas, pelos fornecedores ou lavradores da referida matéria;
c) de 2% (dois por cento) sôbre o valor oficial do litro de álcool de qualquer tipo produzido nas destilarias.
§ 1º Os recursos previstos neste artigo serão aplicados diretamente pelas usinas, destilarias e fornecedores de cana, individualmente ou através das respectivas associações de classe, mediante plano de sua iniciativa, submetido à aprovação e fiscalização do I.A.A.
§ 2º Ficam as usinas obrigadas a descontar e recolher, até o dia 15 do mês seguinte, a taxa de que trata a alínea " b " dêste artigo, depositando seu produto em conta vinculada, em estabelecimento indicado pelo órgão específico da classe dos fornecedores à ordem do mesmo.
O descumprimento desta obrigação acarretará a multa de 50% (cinqüenta por cento) da importância retida, até o prazo de 30 (trinta) dias, e mais 20% (vinte por cento) sôbre aquela importância, por mês excedente.
§ 3º A falta de aplicação total ou parcial, dos recursos previstos neste artigo, sujeita o infrator à multa equivalente ao dôbro da importância que tiver deixado de aplicar.
Assim, a intervenção na atividade econômica caracterizou-se não só pelo estabelecimento de políticas a assegurar a competitividade do preço dos produtos junto ao comércio internacional e pelo equilíbrio das exportações com o consumo interno mas, também, pela imposição de obrigações legais aos produtores no sentido de assegurarem condições mínimas aos trabalhadores contratados cuja função era indispensável ao cultivo da cana-de-açúcar.
O Instituto do Açúcar e do Álcool, diante do início de uma política governamental de menor intervenção na economia, veio a ser extinto pela Lei 8.029/90, sem, contudo, implicar a extinção de suas atribuições, especialmente do dever de fiscalização da aplicação dos recursos do art. 36 da Lei 4.870/65 na medida em que o art. 25 da Lei 8.029/90 expressamente ressalvou competir ao Presidente da República dispor sobre a transferência das atribuições do IAA aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal. Assim, pelo Decreto 99.288/90 houve a transferência à Secretaria do Desenvolvimento Regional da Presidência da República das atribuições e das competências da autarquia extinta. Posteriormente, diante da transformação daquela Secretaria no Ministério da Integração Regional pelo art. 21 da Lei 8.490/92, competiu a essa pasta aquelas atribuições e, mais à frente, ao Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo. Por fim, as atribuições vieram a ser assumidas pelo Departamento de Açúcar e do Álcool da Secretaria de Produção e Comercialização do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, pela Medida Provisória nº 1911-8, de 29.07.99, e Decreto nº 3.152/99 (art. 2º, III, 'd', 1, do Decreto nº 3.152/99).
Para o que importa até este momento da análise, é possível concluir que a extinção do IAA não implicou a cessação do dever estatal de fiscalização da aplicação, pelas usinas, destilarias e fornecedores de cana, dos recursos a serem contemplados no Plano de Assistência Social na forma prevista no §1º do art. 36 da Lei 4.870/65.
Outra peculiaridade acerca do previsto no art. 36 da Lei 4.870/65 diz respeito à base de cálculo do percentual mínimo a ser aplicado. Isto porque o cenário interventivo outrora existente que justificava o estabelecimento de preço oficial também restou superado.
Assim, diante dessa nova diretriz de maior liberdade na prática econômica, a Lei 8.178/91 autorizou o Ministério da Fazenda a editar normas que liberassem, total ou parcialmente, os preços de qualquer setor, o que, no que tange ao preço da cana-de-açúcar, do açúcar e do álcool, foi inicialmente objeto da Portaria nº 64, de 29 de março de 1996.
Ocorre que o fato de ter sido abolida a fixação de preço oficial não acarretou, conforme ato do próprio governo federal, a extinção daquela prestação assistencialista laboral determinada por lei, uma vez que o Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo, quando competente para a fiscalização do PAS, editou a Portaria nº 304 de 1995, estabelecendo normas para a prestação de assistência social aos trabalhadores de usinas, destilarias e fornecedores de cana-de-açúcar, considerando a obrigatoriedade do art. 36 da Lei 4.780/65 e a necessidade de modernizar a metodologia para a elaboração e execução dos Planos de Assistência Social - PAS. Dessa forma, assim dispôs sobre a sistemática do cálculo a ser realizado para o cômputo das referidas contribuições a partir de então:
Art. 2º - Para efeito dos cálculos das contribuições de que trata o artigo anterior, consideram-se preços oficiais:
a) do saco de açúcar de qualquer tipo, de cinquenta quilos, ainda que acondicionado em sacos de pesos diferentes: o seu preço de liquidação, excluídos os tributos e outros encargos sobre ele incidentes;
b) da tonelada de cana: o seu preço básico estadual, no campo;
c) do litro de álcool de qualquer tipo: o preço de venda, excluídos os tributos e outros encargos sobre eles incidentes.
Por tudo o que até aqui exposto, portanto, é possível concluir que até o momento em que veio a ser revogada pelo art. 42, I, da Lei 12.865/13, o Programa de Assistência Social estabelecido pelo art. 36 da Lei 4.870/65 era plenamente vigente diante da manutenção de sua base normativa, inclusive quanto à competência fiscalizatória da aplicação dos respectivos recursos em benefício dos trabalhadores setoriais.
A manutenção da exigibilidade do aludido programa, a par da extinção do IAA e da extinção dos preços oficiais, é bem representada pela Decisão 292/20011, do Plenário do TCU, que considerou procedente em parte a denúncia veiculada no Processo 009.123/1999-7, pela qual se apontava que a Associação dos Fornecedores de Cana de Pernambuco, após a extinção do IAA, teria deixado de apresentar o plano de aplicação dos recursos de arrecadação das taxas previstas no art. 36 da Lei 4.870/65 e de prestar contas das referidas aplicações.
Naquela oportunidade, pelas informações apresentadas pelo Secretário de Produção e Comercialização do Ministério da Agricultura e do Abastecimento , os ministros da Corte de Contas concluíram que "os órgãos governamentais sucedâneos do IAA não exerceram controle das contribuições e da aplicação dos recursos do PAS na forma prevista na Lei nº 4.870/65 e normas correlatas", tendo sido demonstrado que "a referida falha decorreu de empeços de natureza legal e operacional (frequentes transferências de atribuições de entre diferentes órgãos, carência de mecanismos eficazes de fiscalização, mudanças na política do setor sucroalcooleiro etc.)", motivo pelo qual não houve aplicação de sanções aos responsáveis, apenas determinação de que o órgão público competente pela fiscalização apurasse se a entidade denunciada teria atendido aos ditames do art. 36 da Lei 4.870/65 no período de 1990 a 1998.
Também é de se ressaltar que a manutenção da vigência do aludido dispositivo até a data da edição da Lei 12.865/13 é por essa própria norma admitida ao prever, na parte final da redação de seu art. 38, a preservação das obrigações exigidas com fundamento nas alíneas 'a' e 'c' do art. 36 da Lei 4.870/65 já adimplidas, isto é, reconheceu o referido diploma normativo que as obrigações até o momento de sua edição eram plenamente exigíveis. Nesse contexto, não parece idônea a defesa do ato apresentado ao suscitar que tal obrigatoriedade não mais se afigurava exigível após a extinção dos preços oficiais.
Assim, uma vez estabelecido o cenário fático e jurídico prévio à edição da Lei 12.865/13, passa-se à análise do mérito propriamente dito deste incidente que, uma vez mais, reitera-se, não se volta à análise da constitucionalidade da revogação do PAS determinada pelo art. 42, I, da Lei 12.865/13, mas sim ao conteúdo de seu art. 38, que extinguiu as obrigações com fundamento nas alíneas 'a' e 'c' do art. 36 da Lei 4.870/65 e não adimplidas à época de sua exigibilidade.
A constitucionalidade ou não do assinalado dispositivo demanda, nesse cenário, que se defina sob qual natureza jurídica foi ele recepcionado pela Constituição Federal de 1988, isto é, se a referida cominação legal possui natureza tributária ou se possui natureza de direito social.
O entendimento pela natureza tributária das contribuições de que tratava o art. 36 da Lei 4.870/65 afirma que a referida cominação caracterizava-se como um componente da seguridade social existente à época de sua criação, momento histórico em que, distintamente do ocorrido a partir da promulgação da Carta Cidadã, havia uma dispersão de diplomas normativos pertinentes à seguridade, tais como os institutos previdenciários isolados específicos de determinadas categorias profissionais2.
Assim, para essa linha de entendimento, "com a criação da Constituição Federal de 1988, cujas hipóteses de incidência tributária foram descritas minuciosamente pelo constituinte, a exação em tela deixou de existir naturalmente, tendo em vista que a seguridade social passou a ser objeto das contribuições previstas no artigo 195 da Lei Maior, inclusive no âmbito rural"3.
Desta forma, uma vez que a referida contribuição incidiria sobre o faturamento das empresas do setor sucroalcooleiro, aplicar-se-ia o entendimento sufragado pelo Supremo Tribunal Federal por ocasião do julgamento do RE 363.8524, pelo qual qualquer contribuição sobre o faturamento diversa daquelas previstas nos artigos 195 e 239 do texto constitucional não teria sido recepcionada, dando ensejo, com isso, à aplicação do art. 34, §5º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ao dispor que "vigente o novo sistema tributário nacional, fica assegurada a aplicação da legislação anterior, no que não seja incompatível com ele e com a legislação referida nos §§3º e 4º".
Em que pese a respeitável posição daqueles que advogam pela caracterização da natureza tributária do disposto no art. 36 da Lei 4.870/65 diante de sua adequação ao conceito de tributo definido pelo art. 3º do CTN, vislumbra-se um intransponível óbice a tanto.
Reforça-se que, distintamente da receita do IAA dedicada à aplicação em programas de assistência social aos trabalhadores da agroindústria de forma complementar regida pelo art. 35 da Lei 4.870/65, o art. 36 daquele diploma legal previu a obrigatoriedade de prestação direta, pelas usinas, destilarias e fornecedores de cana, individualmente ou através das respectivas associações de classe, em serviços de assistências médica, hospitalar, farmacêutica e social.
Essa distinção entre ambas as previsões impede a caracterização da obrigação do art. 36 da Lei 4.870/65 como tributo porque não se coaduna ao conceito de receita pública derivada, relevante característica do conceito de tributo.
Nos termos do art. 9º da Lei 4.320/64, que estabelece normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, "tributo é receita derivada instituída pelas entidades de direito público (...) destinando-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou específicas exercidas por essas entidades".
Do que se vê da leitura atenta dos dispositivos acima destacados da Lei 4.870/65, o sujeito ativo da obrigação do art. 36 não se constitui em entidade de direito público, mas sim nos trabalhadores do setor canavieiro. O dever estatal é limitado à aprovação do plano e à fiscalização da aplicação dos recursos naqueles objetivos os quais a empresa se comprometeu a atingir. Não há a transferência de patrimônio particular para os cofres públicos.
É, portanto, em razão dessa peculiar característica que a referida contribuição há de ser entendida como direito social dos trabalhadores do setor sucroalcooleiro perante seus empregadores, indo ao encontro da cláusula constitucional insculpida em seu art. 7º, a qual de forma inequívoca representa cláusula de abertura a outros direitos dos trabalhadores urbanos e rurais que visem à melhoria de sua condição social:
Uma outra faceta normativa do caput do art. 7º está na expressa possibilidade de ampliação do leque de direitos fundamentais dos trabalhadores, em reforço à cláusula de abertura do catálogo de direitos fundamentais do art. 5º, §2º. Não se trata apenas de que os trabalhadores são titulares de outros direitos fundamentais assegurados a todas as pessoas, mas, como aduzido no voto do Min. Joaquim Barbosa na ADI 639, que o ‘rol de garantias do art. 7º da Constituição não exaure a proteção dos direitos sociais’. Assim, outras fontes normativas heterônomas e autônomas podem ampliar o rol de direitos sociais dos trabalhadores, tanto de caráter materialmente fundamental ou não5. (p. 590)
É, pois, o entendimento já verificado nesta Corte em precedentes oriundos das Turmas que compõem sua 2ª Seção:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REEXAME NECESSÁRIO. PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. PAS. FISCALIZAÇÃO. TRABALHADORES DA AGROINDÚSTRIA CANAVIEIRA. ILEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. NATUREZA JURÍDICA DA CONTRIBUIÇÃO DO PAS. BASE DE CÁLCULO DA OBRIGAÇÃO. RECEPÇÃO DO ARTIGO 36 DA LEI Nº 4.870/65 PELA CF/88. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA ISONOMIA. EXTINÇÃO DO INSTITUTO DO AÇÚCAR E ÁLCOOL.
1. Declarada a revelia da ré Usina Casquel - Casquel Agrícola e Industrial S/ª.
2. Não merece prosperar a argüição de ilegitimidade ativa do Ministério Público Federal. Isso porque não se está diante de direito individual da União Federal.
3. A extinção da contribuição prevista nos artigos 20, 22, 23 e 35 da Lei nº 4.870/65, não alterou o regime da imposição prevista no artigo 36 do mesmo diploma legal.
4. No caso, não se nega que o artigo 36 veicula norma que estabelece obrigação que pode ser expressa em moeda, não decorre de ato ilícito, foi instituída pela Lei nº 4.870/65, é compulsória (inclusive prevendo multa para o inadimplente nos termos do seu §2º) e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada, considerando-se a necessidade de sua fiscalização pelo I.A.A. ou por outro órgão que o venha a substituir.
5. Não há que se exigir lei complementar para sua criação, por não se tratar de nova contribuição para a seguridade social.
6. Não sendo possível determinar individualmente os beneficiários da medida e não se tratando de matéria tributária, entende-se adequado o manejo da Ação Civil Pública, tendo por inaplicável o parágrafo único do artigo 1º da Lei nº 7.347/85, incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001.
7. Uma vez consagrada a natureza trabalhista da obrigação perde relevância a alegada ausência de base de cálculo.
8. Descabe alegar a impossibilidade jurídica do pedido, por ausência recursos para o PAS. Outrossim, os planos deverão ser elaborados de acordo com a legislação pertinente, inclusive as de caráter infralegal, e encaminhadas à União para aprovação e fiscalização.
9. A desregulamentação do setor não altera o direito social criado pela lei, ainda mais se considerada a manutenção da situação precária dos trabalhadores da agroindústria canavieira em geral, bem como o princípio do não retrocesso.
10. Impõe-se seu cumprimento pelo empregador, cabendo à fiscalização pelo órgão próprio da União.
11. A aplicação do PAS apenas aos trabalhadores ligados à agroindústria canavieira não fere o princípio da isonomia, tendo em vista o alto grau de insalubridade, periculosidade e penosidade a que estão sujeitos tais trabalhadores.
12. A extinção do Instituto do Açúcar e Álcool - I.A.A. pela Lei nº 8.029, de 12 de abril de 1990 e pelo Decreto nº 99.240, de 7 de maio de 1990 não exime a União de proceder a seu dever de fiscalização, sobretudo em relação à aprovação do plano e sua execução pelas empresas do setor.
13. Resta fixada a recepção do artigo 36 da Lei nº 4.870/65 pela Constituição Federal, bem como a forma de exigência e fiscalização do PAS, impondo-se, assim, a procedência do pedido formulado na inicial.
(TRF4, APELREEX 0002731-20.2006.4.04.7013, QUARTA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, D.E. 19/01/2011) grifou-se
EMBARGOS À EXECUÇÃO. PLANO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL - PAS. SETOR SUCROALCOOLEIRO. APLICAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS.
1. A extinção do Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA) e a liberação dos preços da cana, do açúcar e do álcool em nada interferiram na obrigatoriedade de dos produtores de cana, açúcar e álcool contribuírem para o PAS.
2. Quanto à natureza jurídica, o PAS integra a categoria de assistência social e não se confunde com as contribuições à seguridade social, não cabendo falar em tributo no presente caso.
3. Em embargos à execução de sentença, os honorários advocatícios devem ser fixados em 10% sobre o valor embargado, a fim de atender ao disposto no art. 20, § 4º, do CPC.
(TRF4, AC 0011033-28.2011.4.04.9999, TERCEIRA TURMA, Relatora MARIA LÚCIA LUZ LEIRIA, D.E. 17/10/2011) grifou-se
Inequívoca, portanto, a natureza social do direito sob análise, tem-se que a presente arguição há de ser acolhida para o fim de declarar a inconstitucionalidade parcial do art. 38 da Lei 12.865/13, no que tange à extinção das obrigações anteriores à edição da lei que não haviam sido tempestivamente adimplidas.
Isto porque a previsão legal acerca da obrigatoriedade de aplicação de recursos em serviços de assistências médica, hospitalar, farmacêutica e social, por parte dos produtores em benefício dos trabalhadores industriais e agrícolas havia se incorporado ao patrimônio jurídico destes, de modo que a ilegalidade verificada pela ausência da aplicação de tais recursos não pode ser convalidada por lei, sobretudo quando expressamente reconhecido ter havido omissão do dever de fiscalização do Estado, dado estar-se diante de direito adquirido.
Assim, a edição da norma em comento, ao mesmo tempo em que chancelou a não concretização do direito adquirido dos trabalhadores, buscou eximir não só os produtores inadimplentes como a própria conduta omissiva estatal, que, a despeito da existência de base legal para sua atuação, frustrou a expectativa dos cidadãos que seriam beneficiados, indo de encontro, em última análise, aos fundamentos da República Federativa do Brasil apresentados pelo art. 1º da Constituição Federal, especialmente os da dignidade da pessoa humana e dos valores sociais do trabalho. Configurou-se, assim, a hipótese de retrocesso social.
Como bem relembra Rodrigo Moreira Sodero Victório6:
Para Joaquim José Gomes Canotilho, a conceituação do Princípio da Vedação do Retrocesso Social está ligada à ideia de que o núcleo essencial dos direitos sociais já realizados e efetivados por meio de medidas legislativas deve ser considerado constitucionalmente garantido, sendo inconstitucionais quaisquer medidas legislativas que, sem a criação de outros esquemas alternativos ou compensatórios, o anulem ou o aniquilem.
Também não se olvida que internacionalmente vige o dever de progressividade e a vedação de regressividade dos direitos sociais nos termos dos artigos 2º e 11 do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, como pelo art. 26 da Convenção Americana de Direitos Humanos e pelo art. 1º do Protocolo de San Salvador.
Como acima já exposto, a busca pela melhoria das condições de trabalho no setor sucroalcooleiro representa uma constante histórica perante a qual o estado brasileiro, seja pela importância econômica do setor, seja pela imprescindível necessidade de garantia dos direitos sociais desses trabalhadores, assumiu papel de protagonismo com o Programa de Assistência Social de que tratava a Lei 4.780/65.
É evidente que o desenvolvimento das instituições públicas desde então, bem como o desenvolvimento tecnológico do setor, concorrem para a diminuição da degradação das condições de trabalho a que estavam submetidos esses trabalhadores. Se de um lado é possível, de fato, verificar que tal programa, em virtude do progresso estatal e do setor, não mais se justificaria nos termos em que originariamente propostos dado o aumento da produtividade de um lado e a diminuição dos trabalhadores de outro, por outro, sabe-se que, infelizmente, ainda hoje se verificam episódios de relações de trabalho análogas à escravidão.
Prova disso é que, a anteceder a extinção desse programa pela Lei 12.865/13, o governo federal, em 25 de junho de 2009, firmou junto com representantes da iniciativa privada o denominado 'Compromisso Nacional para Aperfeiçoar as Condições de Trabalho na Cana-de-Açúcar', o qual tinha como objeto a cooperação entre os entes privados e públicos que o subscreveram para viabilizar um conjunto de ações destinadas a aperfeiçoar as condições de trabalho no cultivo manual da cana-de-açúcar, valorizando e disseminando práticas empresariais exemplares, compromisso que vigeu até abril de 2013.
Tratando-se, portanto, de direito social dos trabalhadores, a extinção das obrigações anteriores à revogação do PAS vai de encontro à proteção ao direito adquirido dada pela Constituição Federal por seu art. 5º, XXXVI, sendo hígida, portanto, a fiscalização e, em caso de inobservância do comando a que aludia o art. 36, 'a' e 'c', da Lei 4.780/65, a imposição dos ônus cominatórios aos produtores inadimplentes.
Vota-se assim pela declaração de inconstitucionalidade parcial do art. 38 da Lei 12.865/13 com redução do texto naquilo que se refere à extinção das obrigações com fundamento nas alíneas 'a' e 'c' anteriores à data de sua publicação.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por dar provimento à presente arguição para o fim de declarar a inconstitucionalidade parcial do art. 38 da Lei 12.865/13 com redução do texto naquilo que se refere à extinção das obrigações com fundamento nas alíneas 'a' e 'c' anteriores à data de sua publicação.
Documento eletrônico assinado por VÂNIA HACK DE ALMEIDA, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002298401v76 e do código CRC 97705074.
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